人大“一院双层”结构的有效拓展
为县级以上地方各级人大常委会设立30周年而作
蒲兴祖
【摘要】本文提出了由“院制”与“层次”组合而成的代议机关内部结构的问题。不同“院制”与不同“层次”相组合，形成4种主要的结构样式。我国人大首先是全国人大，采行的是“一院双层”结构。1979年起，随着县级以上地方各级人大建立常委会，“一院双层”结构终于拓展到了地方层面。30年来，地方人大常委会取得了应当称许的进步与绩效，但也面对着某些难题。为了推进我国民主政治的发展，当从多方面着手，“用足”其制度空间。
【关键词】人大；一院双层；拓展
【全文】
一、我国人大采行的是“一院双层”结构
从现代政治文明的视角看，人民代表大会制度与人民代表大会分别属于代议民主制与代议机关。它们具有代议民主制与代议机关的某些共同特征，但并非是对国外既有具体样式的简单复制。一个为人熟知的重要例证是，人大制度没有照搬一些国家的“三权分立与互相制衡”，人大被宪法赋予了较一些国家的代议机关更高的地位和更大的权力。此外，还可引证的是，在代议机关内部结构方面，人大也有别于许多国家的国会、议会等。
代议机关的内部结构，首先涉及“院制”问题。资料表明，现代以来的代议民主制国家，只有极少数在其代议机关内部实行过多院制结构(如上世纪60至70年代中期的南斯拉夫联邦议会由五院组成)，绝大多数实行的是一院制或两院制结构。“在被统计的近140个国家中，采用一院制的约90个，采用两院制的约50个。”[1]进一步的观察发现，资本主义国家多为两院制但也有一院制(如芬兰)，社会主义国家多为一院制但也有两院制(如前苏联最高苏维埃由联盟院和民族院组成)。看来，一院制、两院制并没有与“姓社”、“姓资”截然对应。依笔者所思，不同“院制”各有长短各具利弊，相关国家往往根据自己对“院制”的认知以及对国情等因素的考虑，做出这一方面的制度选择和制度安排。
我国确立人大制度时，没有像一些国家(包括苏联)那样采行两院制，而是建构了一院制的各级人大。后来，邓小平曾指出，我们“不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”[2]这番话至少从一个方面诠释了我国各级人大采行一院制结构的缘由，同时也回应了少数人中曾出现过的“政协可以成为参议院”的议论。显然，循着邓小平的上述“院制观”，人们不难体悟到，我国人大之所以采行一院制，在很大程度上是由于认定“这种体制益处很大”，“最符合中国实际”，在“政策正确、方向正确”前提下它可以“避免很多牵扯”，“很有助于国家的兴旺发达”。
