公法视角下的中国农村土地产权制度变迁：1920-2010年
Institutional transformation of the rural land property system of China from Public-law perspective: 1920-2010
程雪阳
【摘要】20世纪以来中国农村土地产权制度所发生的制度变迁，今天的中国人似乎是耳熟能详，然而熟知并不代表着完全了解，否则的话，今天就不会出现“谁是中国土地所有者”的疑问。本文将从公法的视角，分别运用“意识形态-社会现实” 和“权利-义务”两个分析框架，重新梳理过去90年间（1920-2010）中国农村土地产权制度的制度变迁史，从而一方面向人们清晰地展示在不同“集体化”或者“被集体化”阶段——初级社、高级社、人民公社以及后人民公社时代，中国的农村土地产权到底发生着怎样的“权利-义务”变化，另一方面，解释这些制度变迁背后的深层原因也将是本文的重要工作之一。
【关键词】土地产权制度；制度变迁；意识形态；公法视角
【全文】
一、引言
从法律文本上讲，今天中国的土地产权制度是极为明确且简单的，即分为土地的国家所有和集体所有两种制度，而且它们都被认为是社会主义土地公有制的重要组成部分。对此，人们已经耳熟能详，然而，从制度的实际运作来看，当下中国的土地产权制度远比
宪法和法律规定要复杂。这不仅是因为两种土地公有制的内涵和性质模糊不清，歧义丛生，以至于不但有国外研究者提出了“谁是中国土地的拥有者”的疑问（Peter Ho，2005），而且两种土地公有制之间的边界以及彼此关系的处理也愈加难以协调，大量的社会矛盾由此滋生，并成为影响中国社会公平与稳定的重要因素。
面对这种情况，中国土地制度逐渐成为一门“显学”，引得无数国内外的学者纷纷加入这一研究领域，然而现有的研究成果表明，如果有人试图解决当代中国的土地问题却不去了解它的历史，那么其注定是要失败的，其研究成果要么流于俗见，无法提供真知灼见，要么夸夸其谈，毫无施行之可能。
我并不想过度提及诸如“历史昭示着未来”之类的话语，因为人们可能会认为过于老套。但需要强调的是，过往的历史并非仅仅是尘封在书本中的谈资，或者埋葬在坟墓中任人嘲弄的对象。一些轻浮且自以为是的人认为自己可以轻视乃至忽视历史，径直研究当下土地问题并提出若干制度革新策略，但是历史必将从书本或者坟墓中爬出来，像无所不在的幽灵一样，给他们以致命的打击。
这并不是无病呻吟，无的放矢，或者故弄玄虚，本文的研究即将表明，过去90年间中国土地产权所发生的每一次制度变迁，都与当代中国土地问题密切相关，它们不仅从根本上限定了当下，而且还规定了未来可能的发展方向和路径选择。
为了更为清楚地说明这些问题，本文将历史的镜头拉向20世纪的初期，即现行土地产权制度产生、发展和变迁的起点，试图从中国共产党发表一篇关于土地的纲领性文件——1920年中国共产党第一次全国代表大会所通过的《中国共产党纲领》开始，透过错综复杂的历史纠葛梳理其中的脉络，并重点探讨一下几个问题：（1）过去90年间（1920-2010）中国农村土地产权制度到底发生了哪些变化？（2）这些变化是如何发生的？（3）每一次的制度变迁给中国农村的土地产权制度带来什么样的影响；（4）我们应当如何从法律上界定这些制度变迁——毫无疑问，这将成为本文的重中之重。
当然，对这一段极为复杂的历史进行全面的研究既非本文可以完成的任务，也并不符合我的研究主题，为此我将主要关注对土地产权有重大影响的制度变迁，而不是去梳理每一个细节。另外，为了更加清楚地界定本文的讨论范围：有以下三个问题需要予以解释：
首先，鉴于Demsetz将产权界定为一种“权利束”已经在世界范围内获得了认同（Demsetz，1967），因此，本文在谈及“土地产权”时，倾向于强调其是包括所有权、使用权等权利在内的“权利束”，而在谈及“所有权”时，倾向于使用严格法律意义上的定义，即将其定位为“一种所有权人对自己的不动产或者动产享有直接的全面的排他性的支配权”，具有绝对性、排他性和永续性特征的权利。不过，如同Peter Ho在他那本著名的关于中国土地产权制度的书中所指出地那样，研究中国土地产权制度时，“所有权”与“产权”总是不得不交替出现（Peter Ho，2005），所以偶尔我也会将他们视为同义词；
其次，我所强调的“公法视角”是指，我不但将利用法律的“代码”——“权利-义务”关系作为分析工具来完成本篇论文，而且将在宪政主义（Constitutionalism）精神的指引下，侧重于从对政府权力的限制和公民权利的保障角度分析土地产权制度变迁史。当然，自从古代罗马法中出现“公法与私法”的区分之后，这两者的分类标准不但愈来愈多，而且一直饱受争议，为了更加全面地讨论中国的土地产权制度问题，我在本文中倾向于采纳“调整对象说”，即凡是调整国家与公民、法人或者其他组织的法律规范，都被本文视为公法规范。
最后，由于历史的原因，中国香港、澳门和台湾地区形成了与中国大陆并不相同的土地制度，因此本文所指的“中国农村土地产权制度”实际上仅仅包括中国大陆地区的农村土地产权制度。如果涉及到中国港澳台地区土地问题时，本文将专门注明。
二、理想与现实的左右徘徊：土地公有还是私有？
尽管我并不完全赞同陈端洪先生关于“‘中国人民在共产党的领导下’是当代中国第一根本法”的判断（陈端洪，2008），[1]但将其用于评价20世纪以后中国农村土地产权制度的变迁似乎十分贴切。因为，不管人们是否承认，又或者喜欢与否，中国人民确实是在中国共产党的领导下对中国的土地产权制度作了二千年来最大的变革。这既是其无愧于“土地革命”称号的原因，也成为今天所有土地问题的根源。只是，整个过程并非人们想象的那样简单和顺利，其中依然历经颇多曲折。
（一）作为一种理想的土地公有制
今天的人们大概对下面的论断不会持有太大的异议，即，作为一种试图揭示社会发展规律，并对社会进行全新改造的理论，“共产主义-社会主义”意识形态是以消灭私有制为己任的，因为马克思和恩格斯曾在《共产党宣言》中这样写道，
共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制……最先进的国家几乎都可以采取下面的措施：1．剥夺地产，把地租用于国家支出；2．征收高额累进税；3．废除继承权；4．没收一切流亡分子和叛乱分子的财产；5．通过拥有国家资本和独享垄断权的国家银行，把信贷集中在国家手里；6．把全部运输业集中在国家手里；7．按照总的计划增加国营工厂和生产工具，开垦荒地和改良土壤。……（Marx/Engels，1872）
这一宣言为此后世界各国的共产党以及共产主义运动起到了“指明灯”般的指导作用，中国共产党同样并不例外。在1920年发表的《中国共产党宣言》关于共产主义者的理想中第一条即是
对于经济方面的见解，共产主义者主张将生产工具—机器工厂，原料，土地，交通机关等—收归社会共有，社会共用。要是生产工具收归共有共用了，私有财产和凭银制度就自然跟着消灭。社会上个人剥夺个人的现状也会绝对没有，因为造成剥夺的根源的东西—剩余价值—再也没有地方可以取得了。[2]
这意味着，以“共产主义-社会主义”意识形态为指导的中国共产党早在其成立之时，就十分明确地表达过其对土地问题的基本理想和基本主张，即，要在中国实行土地公有制或者“土地共有、公用”。而且直到今天，虽然土地政策和土地法律几经修改和完善，但其中所包含的理想从来是没有改变的。
不过，理想归理想，也正是因为理想，所以总是模糊不清的。私有制消灭以后怎么办呢？马克思与恩格斯在《共产党宣言》中宣称，
资本因此不再是个人的，而是社会的。把资本变为公共的、属于社会全体成员的财产，这并不是把个人财产变为社会财产。这时所改变的只是财产的社会性质。它将失掉它的阶级性质。 （Marx/Engels，1872）
