我国自然保护区保护存在的法律问题及完善
The Legal Issues About The Protect And Improve of Chinas Nature Reserves
张铭化;刘静;张树兴
【摘要】中国是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一，建立自然保护区是保护生态环境、生物多样性和自然资源最重要、最有效的保护措施，我国在自然保护区的建设和管理中取得了很多成果，对保护生物资源和生态环境做出了贡献，但是由于法律规范的交叉冲突，以及管理体制的落后，在实践中还存在着很多亟待解决的问题，本文分析了我国自然保护区的立法现状，国外发达国家法律手段保护自然保护区对我国的启示，以及如何完善法律规定和管理制度来更加有效的保护自然保护区的建议。
【关键词】自然保护区；立法；制度
【全文】
中国是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一，中国生物多样性保护对世界生物多样性保护具有十分重要的意义。建立自然保护区已被证明是保护生态环境、生物多样性和自然资源最重要、最有效的保护措施，截至目前，全国已建立各类各级自然保护区2349处，总面积达150万km2，约占陆地国土面积的15％，其中国家级自然保护区265处；加入“国际人与生物圈保护区网络”自然保护区26处；7处列入《国际重要湿地名录》；被列入世界文化遗产21处、自然遗产4处、文化和自然双重遗产4处。初步形成了类型比较齐全，布局比较合理，功能比较健全的全国自然保护区网络。[1] 但随着人们生活水平的提高，旅游业近几年蓬勃发展，许多生态问题浮出水面，旧的管理体制和法律的缺失无法解决新的问题，如何改革和构建行之有效的管理模式和完善法律来保护自然保护区的生态环境显得愈发重要。
一、我国自然保护区立法现状
现行专门立法中，法律效力层级最高的是《
自然保护区条例》和《森林与野生动物自然保护区管理办法》，二者属于行政法规层级。其他如《
海洋自然保护区管理办法》、《
水生动植物自然保护区管理办法》、《
地质遗迹保护管理规定》等属于部门行政规章，还有林业部门制定的《
森林公园管理办法》和建设部门制定的《风景名胜区管理规定》。这些法规在涉及保护区问题上，内容交叉，没有协调统一的法律规范。随着全球环境恶化的加剧，自然保护区作为维护生态系统的组成部分，其重要性日益突出，但行政法规的效力等级与自然保护区的重要地位明显不符，当该条例与有关法律发生冲突时，无法为自然保护区提供有利的保护。其次，该条例本身缺乏具体操作性。《
自然保护区条例》颁布至今未制定实施细则，而其他相关的自然资源法律法规也只有原则性规定，缺乏操作性规定。这表面上赋予各职能部门较大的自由裁量权，实质上让执法部门处于无法可依的状态。例如该条例第23条规定：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。”立法者的旨意大概在于因地制宜，将原则性规定与各地实际情况相结合。但其忽略了可能产生的消极因素，各地政府为了减轻财政压力只有象征性的支出，管理部门则由于资金不足而无法将保护措施落于实处。
