——以法规文本和基层实践为基础

——On The Basis of The Regulation Text And The Local Practice

　　引言

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）于2008年5月1日正式实施，5月12日发生汶川地震，《条例》发挥重要作用。该条例是中国审慎判断国际国内政治法律背景而做出的一项非常重要的“政治决断”，对政府信息从保密导向转为公开导向（尽管《保密法》尚未作出相应修改），适应WTO透明度原则的扩大化需求以及国内公共危机事件处理上的制度化要求。同时，这种“决断”还配合了中国共产党从“革命党”向“执政党”的历史角色转变。[1] 《条例》高扬制度的理想性，其直接的现实寄托是行政的“公开性”，其理想蓝图是“行政的民主化”，就行政法治的发展而言，不仅充满了现代性意味，甚至有了某种后现代的意味（如在其理想层次上将行政民主与行政法治并举）。然而，《条例》的理想一经触碰中国行政，特别是基层行政的现实，“折扣现象”就非常明显。笔者在本文中除了在法律层面解读《条例》理想性的基本构成（公开性和民主化）之外，重点篇幅用于呈现中国基层行政状况对《条例》的本真反应——以笔者暑期参与的OGIPS个案为背景。文章最终会提出《条例》深入基层的一系列政策性建议。

　　一、对《条例》的法律解读：公开性和民主化

　　《条例》具有浓烈的理想主义色彩，其对于中国新型行政的基本规划落脚在“公开性”和“民主化”两个点上，前者是制度直接的现实寄托（即制度的主要内容），后者是制度的理想性蕴含或逻辑延伸。

　　1、《条例》的现实寄托：行政的公开性

　　行政的公开性就是所谓的行政公开原则。[2]

　　WTO透明度原则[3]和国内近几年来突发公共事件中不断高涨的信息需求（如2003年全国范围内的SARS事件）同时给中国政府的信息公开立法施加了重要压力。作为对这些压力的制度性回应，中国政府与地方政府在信息公开立法方面都作了积极的努力，但最为重要的仍然是2007年年1月17日通过、2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。该条例是中国第一部中央层面的信息自由立法，尽管只是一部行政法规，但它却实质性开启了中国面向行政公开和公众参与的公共行政改革。自今年5月1日实施以来，该条例已经发挥了重要的作用，特别是在“5·12”汶川大地震初期谣言四起、一片恐慌的情况下，中国政府依据《条例》及时公布有关地震灾害及救援信息，稳定人心，稳定社会[4]，取得了较好的社会效果[5]。汶川地震的具体事例证明，政府信息公开对于突发公共危急事件的处理具有重要的价值。当然，除了危急事件中的特殊价值之外，“条例”在日常生活中也应该发挥积极的作用。事实上，为了激发公民申请政府信息公开的热情，北大三位教授在《条例》实施之后不久即拟定申请案并向有关部门提出申请。[6]公民是政府信息公开的助推手和受益人，故有评论者专门撰文指出：“政府信息公开条例实施以来表明，信息是由政府公开，但公开得由公民推动”。[7]我们看到的是，中国政府及时地将WTO透明度原则及国内合理的社会需求加以制度化，并在制度实施之初的具体实践中作出典范，使得《条例》的实施有了一个良好的开端。