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（一）实质性措施
根据《损失分配原则草案》的规定[60]和有关国家实践，国家应当采取的实质性措施包括建立适当的赔偿责任制度、设立国家级的补充赔偿基金等。
1.建立适当的赔偿责任制度
国家应当确保在发生任何灾害时，对求偿申诉有可资利用的适当机制，这是国际社会一个日益增长的要求和共识。[61]为了确保对跨国污染损害的受害者的及时和充分赔偿，国家首先应当建立适当的赔偿责任制度。这一制度旨在对构成实际或潜在重大损害或风险的特定危险活动进行管理，而不是禁止，包括赔偿责任主体、赔偿范围、赔偿责任限制、赔偿责任担保等具体制度。在赔偿责任主体上，赔偿责任制度可使经营者负首要赔偿责任，并且不要求受害者证明经营者有过失；在赔偿范围上，应当将人身损害、财产损害及其经济损失、预防措施的费用、环境损害造成的利润损失、环境修复措施的费用等都纳入赔偿的范围，以体现对人身权、财产权和环境权的全面保护；在赔偿责任限制上，可能施加给赔偿责任的任何条件、限制或免责都不应该使及时和充分赔偿的目标落空；在赔偿责任担保方面，应当针对特定危险活动建立强制性的责任担保制度，以为受害者提供充足的赔偿。
国家可以通过缔结和实施国际条约，也可以通过国内立法建立赔偿责任制度，将两者结合起来是各国普遍的做法。
（1）缔结和实施国际条约
各国应当针对特定危险活动缔结有关责任与赔偿问题的全球、区域或双边条约，如果这些条约可以在赔偿、反应措施与救济方面提供最有效的安排。《人类环境宣言》、《里约宣言》和《损失分配原则草案》都鼓励、倡导国家缔结这类条约。[63]目前国际社会已在海洋石油污染、危险和有毒物质运输、民用核活动等特定危险活动领域缔结和实施了关于责任和赔偿问题的全球、区域或双边条约，《关于持久有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《生物安全议定书》等公约的缔约国正在就责任和赔偿问题进行谈判。在区域范围内就危险活动领域的损害所作出的赔偿安排，可以更加有效和持久地保护区域内各国公民的利益及其所依赖的环境和自然资源，比如欧盟《关于环境损害的预防和救济的环境责任指令》的通过与实施将促进欧盟范围内环境的保护。
（2）制定和实施国内立法
制定并实施国内立法也是保证对跨国受害者的及时和充分赔偿的必要途径。为了履行自己的国际义务，执行对自己有效的国际条约的规定，国家应颁布和实施适当的国内法律，以免跨国受害者得不到充分赔偿，并不得以国际法所禁止的任何理由而实行任何歧视，包括国籍、住所、种族、性别、宗教或信仰的歧视；同时，危险活动领域的国际民事赔偿责任制度中存在着若干变数，各国也有必要通过国内立法作出更详细的安排，以应对各类危险活动的具体情况。鉴于各国自身特有的需要、政治现状和经济发展程度，最好由各国的国内法律或实践来自主选择。
值得指出的是，上述必要措施不妨碍各国或其他责任实体考虑向受害者提供恩惠性付款或临时费用和救助措施。
2.设立国家级的补充赔偿基金
各国应当考虑设立国家级的补充赔偿基金，以便在经营者和其担保人的资金不足以赔偿受害者时用于解决索赔。涉及特定危险活动的现行国际民事赔偿责任制度多半规定设置更多的资金来源以便应付索赔，尤其是支付预防措施和环境修复措施的费用。
补充赔偿基金可以采取多种形式。第一种形式，作为国家预算的一部分由公共财政支出，即国家在分担损害方面承担一个份额，比如《维也纳核损害民事责任公约》1997年议定书、《核能领域第三方责任公约补充公约》、《核损害补充赔偿公约》等民用核损害责任条约所建立的公共赔偿资金。[65]第二种形式，由同一类危险活动的经营者或所进行危险活动的直接受益实体缴纳摊款而设立的一个赔偿基金，比如根据《设立国际油污赔偿基金公约》和《国际海上运输有毒和危险物质造成损害的责任和赔偿公约》分别建立的国际油污赔偿基金、有毒和危险物质赔偿基金。第三种形式，在非常特别的危险活动情况下，比如某工业在整体上经营者和直接受益的消费者非常少，并且不关系到任何共同的经济或战略利益，可能必须通过对该工业所生产和支持之产品和服务的消费者征税而设立补充资金。[66]第四种形式，由国家向对大气、水或土壤排放污染物的企业征税而设立的补偿基金，比如日本根据《公害健康受害补偿法》设立了健康补偿基金，由政府向排放大气和水污染物的企业强制征收。
3.其他措施
如果上述赔偿责任制度和国家级的补充赔偿基金向受害者提供的赔偿仍不充足，起源国应当确保有其他财政资源用以支付赔偿。此外，如果民事赔偿责任主体无法认定，或者作为责任主体的经营者破产或者倒闭，国家应当通过社会保障机制或者其他集体赔偿机制，确保受害者得到赔偿。国际法研究院1997年通过的《关于国际法中环境损害的国家责任和国际赔偿责任的决议》建议，如果环境损害的来源无法认定，或者责任实体或其他来源的赔偿不可得，环境损害的责任和赔偿机制应当确保损害得到赔偿。决议还提出了具体的设想：在必要时建立特别赔偿基金或其他集体赔偿机制，并通过这种机制的运作使环境损害得到赔偿；可以鼓励从事可能产生特定体制管理的类型的环境损害的活动的实体，向这种特别赔偿基金或其他集体赔偿机制捐款。
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