虽然联邦分权因为政治文化等因素的影响而情况各异，中央和地方的权限分界还是遵循某些基本规律。合理的纵向分权必然应符合各级政府履行的职能，而现代国家的政府主要履行着三大类职能：宏观经济调控、行政监管和社会保障。[29]其中宏观调控是为了保障市场经济的有序运行，行政监管主要是为了纠正经济活动对人类的健康、安全和环境等方面所产生的社会成本；社会保障则是为了保证市场经济所不能自动提供的公共物品获得适当的供给，包括失业救济、贫困救助、医疗保险和免费基础教育等方面。即便对于一个小规模国家，这些纷繁复杂的职能也不可能通过一个政府实体就能有效完成；中央和若干个地方政府必须在分工合作的基础上联合履行这些任务，因而有必要在不同层级的政府之间合理分配事权。如果中央管得过多，那么中央“一刀切”的规定未必符合许多地方的需要；如果中央管得过少，那么地方可能会无法独立担当某些影响地方公共利益的事项；如果中央和地方的事权分配不明确，那么中央和地方就会发生管辖权冲突，在某些情况下相互争事权，在某些情况下又回避各方都不愿意接手的“烫山芋”，以至不能及时满足全国或地方的迫切需要。因此，中央和地方的事权分配和分配标准是法治国家的一个重要议题。
在联邦国家，宪法或法律一般明确规定了中央和地方的事权分配。宏观经济调控由于显然的全国性影响，通常为中央政府所垄断，在此且不赘述。行政监管和社会保障则因为兼具全国性和地方性，因而一般根据调控对象的性质和特征而由中央和地方分担责任。但由于中国在理论上长期采取中央集权制，中央的立法权力不受宪法限制，在原则上可以对任何事项立法，即便特定事项完全是地方性的，因而中央和地方的事权分配问题一直没有得到足够认真的考虑。在实践中，中央政府为信息和能力所限，因而不得不周期性对地方政府放权，但是放权和收权都是中央的政治决定，缺乏明确的理论依据和法律标准，因而难以避免“一放就乱，一收就死”的循环。可以预料的是，如果不能在充分反思和探讨的基础上确定中央和地方事权的合理分配，那么中央和地方关系就不可能进入法治化的轨道。
【作者简介】
张千帆，北京大学法学院，宪法学与行政法学，博士生导师。
【注释】 参见Cheryl Saunders, Constitutional Arrangements of Federal Systems,
25 Publius: The Journal of Federalism 61 (1995); Ivo D. Duchacek, Comparative Federalism:
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参见Arthur Morris and Stella Lowder (eds.), Decentralization in Latin America:
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19 Publius: The Journal of Federalism 167 (Summer 1989); Keith S. Rosenn,
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for a Transitional Society, 38 American Journal of Comparative Law 773 (1990).
参见Luther v. Borden, 7 How 1;
Pacific States Telephone & Telegraph Co. v. Oregon, 223 U.S. 118.
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参见杨翠柏等著：《印度政治法律》，四川出版集团2004年版，第114页。
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574 The Annals of the American Academy of Political and Social Science 173 (2001).
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Jose Ma. Serna de la Garza, Constitutional Federalism in Latin America,
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Id.
Jose Ma. Serna de la Garza, Constitutional Federalism in Latin America,
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Alexander N. Domrin, From Fragmentation to Balance:
The Shifting Model of Federalism in Post-Soviet Russia, 15 Transnational Law & Contemporary Problems 515 (2006).
G. Alan Tarr, Creating Federalism in Russia, 40 South Texas Law Review 689.
宪法第
144条规定，联邦议会无权对未列入“联邦立法事项表”和“共同立法事项表”的任何事项立法。但是如果两个或两个以上的省议会通过关于联邦议会可以就未列入附表的两类立法事项表的任何事项立法的决议，则联邦议会有权据此就有关事项予以立法。另外，联邦议会有专有立法权为联邦内不属任何省份的地区，就未列入上述两种立法事项表的事项制定法律。
S.D. Muni, Ethnic Conflict, Federalism and Democracy in India,
in Kumar Rupesinghe and Valery A. Tishkov (eds.),
Ethnicity and Power in the Contemporary World (1996), pp. 179-193.
南非
宪法其后所附的附件4和5详细地划分了两极种不同的立法权力。
Alexander N. Domrin, From Fragmentation to Balance:
The Shifting Model of Federalism in Post-Soviet Russia, 15 Transnational Law & Contemporary Problems 515 (2006).
G. Alan Tarr, Creating Federalism in Russia, 40 South Texas Law Review 689.
Id.
Jose Ma. Serna de la Garza, Constitutional Federalism in Latin America,
30 California Western International Law Journal 277 (2000).
某些联邦
宪法没有明确规定剩余权的分配方式，例如南非1995年
宪法没有关于剩余权的规定，第44(3)、104(4)条只是模糊规定了必要 (necessary and incidental) 条款。
Jose Ma. Serna de la Garza, Constitutional Federalism in Latin America,
30 California Western International Law Journal 277 (2000).
Yu. G. Goloub, Historical Origins of Russian Federalism, Federalism,
January 1997, pp. 5-16; Marat S. Salikov, Russian and American Federation:
Comparative and Legal Analysis of Their Origins and Developments,
3 Tulsa Journal of Comparative & International Law 161 (1996), p. 171.
当然，这并不妨碍地方政府的自治获得各州
宪法的保障，参见张千帆：《西方宪政体系（上册美国宪法）》，中国政法大学出版社2000年第一版，第九章。
沃尔曼：《德国地方政府》，陈伟、段德敏译，北京大学出版社2005年版，第92－98页。
参见张千帆等：《宪政、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年版，第14-17页。
