联邦国家的中央与地方立法分权
张千帆
【摘要】本文通过比较研究，探讨了联邦国家的中央和地方立法分权，包括联邦权限、各州权限以及地方政府的
宪法地位。联邦制的启示在于，要实现中央和地方关系的法治化，有必要从
宪法上合理配置中央和地方的立法权。虽然联邦国家的中央和地方分权历经变迁，但还是有章可循，而联邦国家的立法分权模式为中国的中央与地方关系法治化提供了可资借鉴的经验。
【关键词】联邦；中央与地方；立法分权
【全文】
一、引言
中央和地方的立法分权是法治国家的重要宪法问题。在联邦制内，不同国家的权限分配极为不同。[1]例如虽然同属美洲，北美和中南美洲的联邦国家就体现出截然不同的权力分配。这主要是因为北美和南美的联邦主义传统存在相当大的差异。北美是前英国殖民地，有着悠久的自治历史，因而联邦制被认为是将自治殖民地整合为一个国家的自然选择。但拉美国家先前是西班牙和葡萄牙殖民地，在高度集权之下只有很有限的自治，因而联邦制只是被作为将集权政府分权化的一种手段。除了魁北克之外，美国和加拿大继承了新教伦理、洛克的社会契约论和英国自然权利理论，拉美国家则继承了罗马天主教的等级制和波旁王朝的绝对主义；相对来说，前者要比后者更适合一种多中心联合起来的分散权力结构，后者的联邦制则具有浓厚的中央集权色彩。[2]当然，近年来，某些拉美联邦国家也开始推行分权改革，但是仍然难以彻底脱离集权传统的桎梏。[3]总的来说，各联邦国家的分权模式不仅取决于本国的需要，也在很大程度上受制于本国的政治文化传统。
本文通过比较研究，探讨了联邦国家的中央和地方立法分权，包括联邦权限、各州权限以及地方政府的宪法地位。联邦制的启示在于，要实现中央和地方关系的法治化，有必要从宪法上合理配置中央和地方的立法权。虽然联邦国家的中央和地方分权历经变迁，但还是有章可循，而联邦国家的立法分权模式为中国的中央与地方关系法治化提供了可资借鉴的经验。
二、联邦权限
1．制定基本法律的权力
一般来说，联邦制的一个主要象征是各州或省自行制定宪法以及其它基本法律的权力，但是未必所有联邦国家都毫无例外地拥有这类权力。美国各州几乎有绝对的自由决定内部宪法结构，但是宪法第4条的“共和保障条款”授权联邦保证各州政府的共和形式，因而联邦至少在理论上可以干预各州的宪法和政府体制。最高法院曾经判决，“共和保障条款”不能受到司法审查，因而由国会全权实施。[4]美国各州负责制定自己的刑法、民事侵权法、合同法、财产法、公司法、行政程序法等基本法律，但是联邦负责制定劳资关系法和有关贸易的法律。联邦也对涉及州际贸易的事务制定刑法。一开始，国会只是惩罚明显的损害联邦利益行为，例如叛国、海盗、制造假币、伪造政府文件、在联邦土地上从事犯罪活动、贿赂法官、抢劫邮车或盗窃邮件。但在20世纪，国会将州际贸易或征税权力作为跳板，规定了大量刑事罪名，例如在没有交税的情况下赌博或占有毒品，因而大大扩展了联邦刑法的范围。
相比之下，加拿大的权力分配有所不同。由于加拿大宪法专门是为了纠正美国联邦权力太有限的弊端而设计的，因而制宪者对中央政府赋予更多权力。1867年宪法第91和92条规定，加拿大联邦有权对31项事务立法，包括刑法、刑事程序法、合同、婚姻和离婚等美国保留给各州的事项，但是民法、民事诉讼程序法、民事和刑事案件管辖权规则、劳动法和地方贸易则由各省负责立法。[5]加拿大的联邦刑法典适用于全国，但是所有的联邦罪行都是由联邦检察官在省法院起诉的。联邦对刑法的垄断是不完全的，因为各省可以通过规定罚款和监禁来实施省法。虽然联邦否决一度限制了省的刑法，各省刑法在现代蓬勃发展并经常和联邦刑法发生重叠，因而加拿大法院一般将刑法作为联邦和省的共有权力领域。魁北克省则通过解释和翻译技巧，对联邦刑法典发展了独特的理解。和美国一样，加拿大相当部分的私法是省法，而不是联邦法律。但即便是在完全属于省的领域内，加拿大也为联邦保留了重要的控制权，例如联邦政府任命每个省的正副省长和高级法官，而副省长可以自行或根据省长命令对任何省法案“保留”一年意见，从而允许他临时否决任何省法案。联邦政府也可以在一年时间内行使无限的否决权(disallowance)，并要求地方承担符合加拿大整体利益的任何任务。假如联邦政府行使了所有这些权力，那么加拿大将变得集权得多。好在联邦的保留权和否决权虽然在早期一度频繁使用，最近的一次还是在1942年，后来再没有用过。
