分析系列调查报告列举的典型案例和数据,可以看出美国政府信息公开中的积压与迟延回复存在着如下特征。
1.一部分申请被拖延时间之长超出想象 系列调查报告中提及的拖延最久的未决申请是1987年5月5日提出的,该申请至2007年调查报告完成之时仍然没得到解决,历时20年之久。另有两项申请分别于1988年和1989年提出。[13]解密资料库向87个行政机关及其主要部门提出了信息公开申请,要求其公布本机关“十项拖延最久的未决申请”。通过对回馈数据的整理,解密资料库发现其中有5个机关有迟延超过15年的申请,更多的机关中存在迟延超过5年、10年的申请。可见申请被拖延时间之长。
2.积压与迟延回复问题普遍存在于行政机关的信息公开工作之中 在系列调查报告中,几乎每个联邦行政机关及其主要部门都存在着不同程度的积压与迟延回复。就2007年解密资料库向87个行政机关提出的要求公开“十项拖延最久未决申请”的申请而言,有27个机关没有回复解密资料库的申请。这从另一个侧面表明了积压和迟延回复问题的普遍存在。
3.行政机关不能明确本机关积压和迟延回复的程度 大多数联邦行政机关都承认自身存在积压和迟延回复的情况,但是对于积压和迟延回复的程度往往不能具体确定,反映机关对这一普遍性问题的心中无数与麻木。例如解密资料库在2005年和2007年分别向40个行政机关提出了信息公开申请,要求这些机关公开其“十项拖延最久的未决申请”,其中有一部分机关在2007年回复文件中公布的积压申请提出的年代要早于其在2005年公布的积压申请提出年代。[14]可见在两次清理积压申请的工作中,行政机关统计积压申请的结果是不同的。这表明行政机关并不能清晰地追踪和整理本机关的问题,从而也就不可能有效地解决这一长期困扰。
4.行政机关没有能力减少积压 在布什总统2005年底签署旨在促进与改善《信息自由法》实施状况的13392号总统令之后,大部分行政机关都根据该总统令设定了减少积压的目标。然而,在行政机关制定这些雄心勃勃的目标之后,积压并没有大幅度地减少,甚至有30%的行政机关报告自己的积压数量仍在增加。[15]此种情况的出现,一是由于行政机关存在的已有积压数量过大,难以在短期内迅速处理,二是新产生的积压,其速度超过了行政机关处理积压的速度。从而使那些雄心勃勃的减少积压目标可望而不可即。
(二)“伪秘密”
在2001年9.11事件以后,《纽约时报》(New York Times)曾以头版评论批评在政府网站上仍然登载着“如何把危险的细菌变成致命武器”等可能危及到国家和公众安全的信息。[16]这一报道引发了强烈反响,使美国政府在信息公开问题的态度上发生了骤然转变,以致前所未有地强调信息的保密。上台未久的布什政府于2002年3月发布的卡特备忘录(Card Medorandum)[17]强调了对于“敏感但未归入密级”信息的保护,从而使这一分类标准被大肆地使用于各类信息之上,大量的信息从网站上被删除,同时行政机关往往以“敏感但未归入密级”为由拒绝公开本应公开的信息,形成了政府信息公开中的众多“伪秘密”。对于美国政府的此种做法,公众表示不满并认为此种信息分类的方法不符合法律的规定并且存在虚假分类。
其实,从国家安全和公共利益的角度出发,9.11事件后美国政府制定对于敏感信息予以适当保密的政策本无可厚非,但是由于该政策在紧急情况下出台,缺少必要的论证和规划,加之行政机关亦存在着以此政策为挡箭牌而尽量减少信息公开的本能,从而使该政策严重阻碍了个人和组织依法获取政府信息权利的实现。
系列调查报告指出,行政机关在执行该政策时存在着如下的问题:
1.行政机关执行依据不统一 “敏感但未归入密级”信息政策强调行政机关在适用《信息自由法》规定的九项免除公开条款时,被赋予了更多的自由裁量权。但是行政机关在被授予了更多的自由裁量权之后,对这一权力却缺乏应有的规制。在联邦层面上没有统一的规则来规范行政机关执行该政策的行为。系列调查报告中的数据显示,65%的行政机关表示他们执行该政策的依据仅仅是行政机关内部的一些规则、命令或者指南;另有30%的行政机关表示在执行该政策时,根本就没有依据。[18]这就造成了联邦范围内各行政机关在信息性质认定上的不统一。