其二,亲历信息公开申请程序所取得的数据信息是最直接客观的信息并且在程序上最直接简便。如果绕开法定的信息公开申请程序,要获取诸如各行政机关的“十件拖延最久的未决申请”等信息是十分困难的。而直接启动政府信息公开申请程序,可以名正言顺地要求行政机关对此类研究所需数据、信息承担法定公开义务,有利于获得来自行政机关的第一手信息,避免信息在传播过程中真实度和可信度减弱等情况发生。
当然,在积极肯定奈特调查采用的这一“亲历信息公开申请程序,以取得相关的数据信息”的研究方法的同时,本文也有一点质疑,即其以“亲历信息公开申请程序,以取得相关的数据信息”作为分析研究的基础数据的客观性和真实性虽然无可质疑,但毕竟只是信息公开申请程序中的个案资料,仅以其个案资料作为评价信息自由法实施状况的唯一基础资料,其普遍性和共性难免受到质疑。
首先,解密资料库提出的信息公开申请相对于一般的申请可能更为复杂,给行政机关及时回复申请造成了一定的困难。比如解密资料库要求行政机关公开其为实施司法部长备忘录、布什的13392号总统令、保护敏感但未归入密级信息等文件和政策的所有材料。面对这样复杂的信息公开申请,联邦机关需要对机关内所有文件进行分类和整理,而机关内从事信息公开工作的员工有限,这可能使机关在客观上很难在法定时间内完整回复这种申请。
其次,解密资料库所申请的信息或者是涉及国防、外交、国家安全等比较重大敏感信息,或者涉及行政机关自身履行公开义务行为的合法性问题,因而需要行政机关做出更为审慎的处理。比如解密资料库要求机关公开本机关十件拖延最久的未决申请,如果机关回复此申请,一是自己承认了存在行政违法行为,二是如果机关提供的信息与其向国会提供的信息不一致,那么机关就有对国会报告不实的嫌疑。因此对于此类申请,行政机关往往不由自主地有所拖延,而在一般的申请中是不存在这类问题的。
此外,解密资料库所经历的信息公开程序是不完整的。这些申请没有经过复议和诉讼程序就对行政机关的政府信息公开状况做出了评估。这就使一些本可以在复议和诉讼阶段获得救济的申请未能得到恰当的统计,因而作出的评估也是不够全面和准确的。[11]
二、系列调查报告发现的主要问题
尽管系列调查报告存在上述问题,但仍不失为一项重要并具有特色的美国政府信息公开实际样态的调查研究样本之一。全面了解本系列调查报告所指出的美国政府信息公开实施中的问题,具有重要的理论与实践意义。综合七篇系列调查报告所指出的主要问题有下列各项。
(一)积压与迟延回复
《信息自由法》自1967年7月4日实施以来一直面临的最突出问题之一就是积压与迟延回复。当该法1966年在国会获得通过时,并没有设定行政机关回复申请的期限,这对于追求程序正义的美国司法制度而言或许是立法上的一个败笔。这一疏漏无疑已经成为导致行政机关在处理政府信息公开过程中出现无故拖延、大量积压、申请人无限等待等这些人们不愿意看到的现象频繁发生的重要原因之一。面对这一问题,国会在1974年修改了《信息自由法》,要求行政机关要在10个工作日内回复申请。遗憾的是,法律的修改并没能使大多数行政机关按时履行义务,而当申请人将纠纷诉诸法庭之时,联邦法院又常常以开放美国诉水门特种部队案[12](Open America v. Watergate Special Prosecution Force)及其后来的判例允许行政机关迟延回复申请,使得申请人的信息权益难以得到有效保护。行政机关长期不能在法定期限内履行公开义务,导致国会在1996年再次对回复期限问题作出修改,将行政机关答复的期限延长为20个工作日。上述法律修改的历程表明国会对于行政机关迟延回复以及法院在开放美国诉水门特种部队案中所持立场不予认同。但行政机关仍然将一些重要的信息公开申请拖延1年、5年、10年,甚至更久。
在目前发表的七篇奈特开放政府调查报告当中,涉及到积压和迟延回复问题的共有五篇。其中《迟到的正义是非正义》,《一项政府信息公开申请庆祝它17岁生日》和《四十年的政府信息公开,二十年的迟延》三篇调查报告专门论述了积压和迟延回复问题。