注：该文作者：王成栋、刘雪梅

　　载于：《行政法论丛》第六卷，法律出版社2003年版

　　内部行政的问题，再一次浮出水面。

　　应该明确并区分外部行政与内部行政。行政法或行政法学上的行政，在未做特别声明的情况下，皆指外部行政。内与外的界限？微观而言：行政机关；宏观而言：整体的国家行政体系。

　　内部行政的前提：是权力行为的运用。非基于权力行为而形成的诸如民事法律关系，当然不属于内部行政。

　　试举一例：公务员的问题。当一个公民试图进入但尚未进入公务员队伍之时，其与行政机关之间还是外部行政关系；一旦进入公务员队伍之后，其与所属行政机关之间就是内部行政关系。

　　内部行政不外乎两种：

　　1、机关与机关之间。又可分为：上下级之间和平级之间，有隶属关系之间和无隶属关系之间；

　　2、机关与所属公务员之间。

　　至于公务员与公务员之间，则不会形成第三种内部行政关系。因为公务员的公务行为皆以机关名义为之，而非以个人名义为之，因此皆可归入机关与机关或机关与所属公务员之间的关系。公务员的个人行为，就与内部行政无关了。

　　关于机关内部规则的生成。普通社会组织的内部规则是由组织的成员共同决定的，对成员具有当然约束力。可是行政机关的内部规则的生成却出现了问题：谁来决定？当然是行政机关的主人（即成员）。可谁是行政机关的主人？理论上的答案：全体国民（或某个范围内的国民）；而现实的答案：机关领导人（一人或几人）。领导开个会（有时也可省略），内部规则就新鲜出炉了。不仅可以约束本机关内的全体公务员，有的内部规则还可以约束本系统内的所有机关单位及其公务员。我们应当质疑这样的内部规则的制定者的正当性。领导是不是规则的天然制定者？？？领导的原本含义是什么、职权是什么？领导是所有者，还是管理者？

　　该文真是标准的正统文章，除了转述，就是复述，而看不到该文作者自己思维的任何痕迹。除了介绍他国、他人的理论之外，就连理论变革、突破、生长也是忠实的记录他国、他人的，而该文作者面对这一切却无动于衷、超然世外，自己就好像是一台照相机、摄像机或复印机一样。连最起码的“夹叙夹议”都做不到，就只剩下“只叙不议”了，这就是中国当下的学术现状。与中华民国（1912——1949）时期相比，已经是大大的倒退了。