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能源监管机构的权力边界问题研究

  
  (二)监管机构与反垄断机构合并设置
  
  在这种情形下,能源监管机构在竞争法的执行中扮演主要角色,这时能源监管机构和反垄断执法机构往往会合并为一个机构。在具体做法上,往往采取在反垄断机构内部设立单独的部门负责能源监管。
  
  澳大利亚就是这一模式的代表。澳大利亚将能源产业的监管权交给澳大利亚竞争与消费者委员会(Australian Competition and Consumer Commission,简称ACCC) ,2005年7月在该委员会内设“澳大利亚能源监管机构”(Australian Energy Regulator,简称AER),并由一名ACCC委员兼任AER的委员。
  
  几乎于此同时,荷兰也将过去独立的能源监管局(Office of Energy Regulation, DTe)并入了荷兰竞争局(Netherlands Competition Authority, NMa),作为其内设的分支机构(chamber),由此使荷兰竞争局成为统一负责执行荷兰1998年《电力法》和2000年《天然气法》的机构。
  
  这种模式的优点在于它们不仅考虑到行业的特殊性,而且也考虑到这些行业改革的方向,从而把监管的指导思想定位在打破垄断和推动竞争的方面。同时,这还可以形成了反垄断法律适用的统一性,减少监管机构与反垄断执法机构之间的监管协调成本。其弊端则在于容易忽视了监管职能和反垄断执法职能之间在所需专业知识上的差异。也正是由于这一点,世界各国很少有以反垄断执法机构完全取代监管机构的做法,而在反垄断执法机构内设的能源监管机构往往也具有一定程度的独立性。
  
  (三)建立监管机构与反垄断机构之间的合作机制
  
  从以上的分析可以看出,在产业监管与反垄断执法手段存在相互替代作用,各国监管机构与反垄断机构的职权往往在例如网络开放接入和定价,以及网络分拆、兼并监管等结构政策等很多方面都存在重叠。但是,两者又不是相互完全替代的关系。因此,两者的管辖权如果发生冲突,或者做出不同结论,就会使受监管企业的决策面临诸多不确定性。
  
  要解决管辖权冲突,首先需要在权力配置方面做出合理安排,合理区分反垄断法和能源监管法的适用范围。例如,在美国法上存在“申报价格原则”(filed rate doctrine),这一原则最早出现在Square D Co. v. Niagara Frontier Tariff Bureau, 476 U.S. 422 (1986),法院的判决认为,“私人的运输企业的价格已经向监管机构申报或者是经监管机构所批准的,就不能认为属于违反反垄断法的行为,从而也就不能适用3倍于损失额的罚款”。因此,在能源领域不能针对基于能源监管的定价寻求反垄断法的救济主张。同样,近来的法院判例也开始主张,反垄断机构也不能对违反能源监管的行为不能实施反垄断法上的制裁措施。
  
  当然,准确区分反垄断法和能源法的各自适用范围固然重要,更重要的是要确保不会出现法律空白地带。因此,还应该能源监管机构与反垄断机构之间建立相应的合作机制,包括分享权力(concurrent power)[11],或者是建立信息共享和工作协调机制等等。[12]例如,在美国,能源企业实施规定范围的兼并行为时,需要取得FERC的批准,同时还需要向司法部和联邦贸易委员会进行兼并前的申报。美国2000年加州电力危机发生之后,FERC也开始专门成立负责监督市场的部门(Division of Energy Market Oversight, Office of Enforcement)来严密监督市场主体的行为,配合反垄断执法机构(司法部和联邦贸易委员会)查处滥用市场支配地位的行为。


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