弗里曼教授承认，在我们的管制国家中还有其它一些事情正在继续。美国联邦政府的雇员规模正在缩小，这是自艾森豪威尔政府以来的最低水平。[40]但现代管制国家的需求没有降低，事实上，他们正在增长。为达致管制目标，这就需要替代性技术。一个办法是要求政府更多地依靠所谓的“影子政府”—政府合同的供应商。因此，近年来出现了可能被称为“非政府的政府”—或弗里曼教授长期使用的“准政府”的增长。[41]弗里曼教授巧妙地将她的一篇论文命名为“缔约国家”( ContractingState)。[42]“缔约”( contracting）这个词具有双重含义：它可以意味着授予政府合同意义上的“缔约”；也可以意味着精简政府规模意义上的“收缩”。她的文章论述了政府合同和管制之间的模糊区分。这一区分是有用的，因为行政法一直将两者视为有相当区别的活动。
上文曾经提到，《行政程序法》中规定对于有关政府拨款和政府合同的规则可以豁免公众通告和评论程序的约束。[43]这些事务一度被视为严格的政府专有活动。
当然，现在政府的采购项目多为金额高达数百万美元且会产生巨大社会后果的项目。正如她在其文章里中所解释的，是政府的合同（及其孪生姐妹—政府拨款，她巧妙地将其称为“有条件地授予资金”[44]）现在正被用来执行政府政策，而这些政策在传统意义上都会伴随着政府管制规则。
因此，其结果是，我们现在有一个程序要求，即机构制定规则必须满足公众的参与要求，管理和预算办公室和国会的外部审查，以及严密的司法审查。但是对于个别政府机构与受管制的利益主体（例如养老院或污染者）签订的协议，我们通常没有通告和评论程序、管理和预算办公室审查、国会监督，或严密的司法审查。
这些政府活动在严密的监视下运作，这可能是其正在增加原因之一。但是，这一趋势到底是令人担忧的或是有益的？答案是，两者兼而有之。
一个根本的问题是行政机构将其权力再授权给私营部门，如股票交易所、自愿协商一致的标准制定机构、医疗机构和私营监狱的合理性（法律、道德或者结果等层面）。[45]例如，最近看到，对于一些华尔街丑闻来说，美国证券交易委员会依靠大型会计公司设立的自我管制组织是不够的。
在某些情况下，作为联邦机构，支持、监督自我管制组织就足够了。但在其他情况下，联邦政府的直接管制也是必要的。联邦政府持续减少其管制队伍，而同时政府机构因其管制角色而被指派如此多的任务，我认为这是不可持续的。现在政府管制机构不得不对每个主要的管制项目进行大约10项不同的分析，管理和预算办公室也准备增加新的同行评价要求。[46]
怎样才能使机构用更少的雇员做到这一切？惟一的办法是将许多此类任务外包。环境保护署和其他机构在规则制定过程中长期广泛依赖承包商审查民众的评论。我怀疑，该机构是否愿意让自己的雇员从事这样的工作。而且确有行政部门建立规则，反对过度使用顾问让其承担本应由政府雇员承担的工作。[47]对于政府来说，是一个巨大的潜在问题。
最后，如有足够的保障和问责机制，机构为实现管制目标使用合同或中介机构，可能是好事。我想，对某些政府合同来说，有可能满足公众的参与要求—也许应在司法部同意给一家民营监狱合同或环境保护署允许对一家污染企业进行特殊安排之前进行通告和评论程序。
