尽管获得了律师界、两党国会议员、学术界的大量支持和布雷耶大法官和斯卡利亚大法官非同寻常的支持，[16]美国行政会议仍然与第104届国会的拨款小组委员会的预算裁减计划相冲突，非常突然，拨款委员会会议未能按照参议院表决前的发言恢复其预算，美国行政会议不得不于1995年10月在一个月的通知期内关闭。美国行政会议的职能未能获得国会的授权—难怪也就留下一个支离破碎的行政法改革和资源共享的方案，只有少数几个方面的职能被其他机构接收。
二、政府再造
1993年，美国行政会议发表了其主要的规则制定建议。同年，我被邀请带领一个团队为克林顿总统的“政府再造”计划工作，并帮助编制一份题为“改革管制体系”的报告。[17]也许该报告（及其被白宫批准）最重要的特点是，它并没有真正建议“再造”管制体系，而是主张进行一系列渐进的改革。该报告建议更好地协调各管制机构与总统之间的管制政策。[18]报告敦促更多地利用市场导向和其他创新方法进行管制，只要这些方法是适当的。[19]报告提出了在制定和实施管制项目[20]及简化机构内部规则制定程序过程中，[21]提高公众意识和公众参与的各种方法。报告敦促机构，改进优先次序，集中管制资源，解决最为突出的环境、健康和安全风险，实施长期的管制规划，[22]并在更广泛的议程设置和决策方面更好地利用科学咨询委员会的作用来使用科学数据。[23]但是，重要的是，尽管在整个项目进行过程中弥漫着“再造”的情绪，我们小组的结论是，对管制过程不进行根本的程序改变是必要的。这份报告的两个主要的程序性建议与美国行政会议的两个主要建议不谋而合—总统应鼓励机构利用协商制定规则程序，在执行规则时，总统应当大力鼓励机构使用替代纠纷解决手段。[24]这些包含在我们的报告之中，因为1990年颁布的对《行政程序法》的两个成功的法律补充，即《协商制定规则法》[25]和《行政争议解决法》。[26]
（一）《协商制定规则法》
协商制定规则法的颁布得益于美国行政会议（制定该法案的倡导者）[27]和美国律师协会（该法案的热情支持者）[28]的共同支持。协商制定规则法为机构利用协商制定规则程序去制定拟议的规章建立了一个法定框架。法案主要是将这些机构原先使用程序的实践法律化，使每个机构在使用协商制定规则程序方面拥有大量自由裁量权，且应被视为《行政程序法》规则制定条款的一个补充。这意味着，协商会议通常会在《行政程序法》所要求的发表通告和公众有机会对拟定的规则发表评论之前举行。某些情况下，还可适当在程序的后一阶段和有时在根据收到的评论意见起草最后文本时被有效利用协商会议。
在弗里曼教授的发言和著作中，她对协商制定规则程序作了细致描述。1982年以来，协商制定规则程序可能已被各种机构使用70多次，最突出的是美国环境保护署（EPA）和运输部，取得了许多成功，即使在谈判小组未达成一致意见时，机构也已从这些程序中获得了许多有价值的信息和动力。[29]
然而，正如协商制定规则程序总数较小所表明的，这一技术在机构规则制定程序中所占比例较小。我认为有几个方面的原因：其一，自1995年以来，美国行政会议尚未提供援助并鼓励机构使用协商制定规则程序。[30]其二，预算编制过程往往会被扭曲而优先支持短期思维：有一些特别的雇用会议召集人和主持人及举行协商会议的前期成本，必须在本财政年度内支付，而最终依据迅速完成这一程序并减少司法挑战的可能性的好处，往往都产生在下一财政年度。最后，管理和预算办公室（OMB）有权根据总统行政命令审查机构制定的规则，但这一审查充其量是个漫不经心的过程，因为它能降低管理和预算办公室对机构的杠杆作用。[31]尽管如此，只要条件合适，我仍然是协商规则制定程序的坚定支持者，我认为电子制定规则程序的出现，[32]只会使这一程序更容易进行。
