美国管制革新的方法
杰弗里·吕贝尔斯
【全文】
美国《行政程序法》，总的来说是一件相当不错的法律，很好地经受住了时间的考验。当然，我们也承认它存在一些缺陷，并需要更新，但是反对商业团体和他们在国会中的支持者们所提出的这样巨大的、有时甚至是激进的改变。[2]对于规则制定来说尤其如此，但是这并不意味着不需要进行任何改革。相反，我相信《行政程序法》创造了渐进推进改革的良好范本。
一、美国行政会议（ACUS)增量式行政改革的路径
1982年至1995年，我曾经担任其研究室主任的美国行政会议，[3]在1993年发表了一份“总结”建议时采取了这一路径，该建议提出了“旨在促进规则的高效性和有效性的一项协调的建议框架。”[4]该建议解决了由于总统监督的影响、国会对附加程序和分析要求的授权、司法审查时间和强度的改变所导致规则制定的日益复杂的问题。并提出了对《行政程序法》进行若干修订和一些机构管理计划。
在其最初几年，美国行政会议建议删除《行政程序法》对有关补助、津贴、贷款和合同的规则规定的豁免规则制定程序要求的规定。[5]这一建议强调规则所涉及的豁免“很大程度上带有非政府的利益”，[6]并且指出，这些豁免规定是“不明智的”，删除豁免规定将有助于“规则制定机构公正、公开地行使职权”。[7]虽然国会从未减少《行政程序法》的豁免规定，该建议被证明是非常有影响力的，因为许多主要的规则制定机构同意遵循它，并自愿通过了一些减少援引《行政程序法》豁免规定的政策措施。[8]此外，美国国会在许多后来的立法中，明确要求对特定的政府补助、津贴、贷款和合同项目适用通告和评论程序制定规则。例如，《社会保障法》中就规定，规定受益人资格（benefits eligibility）的制定需要遵守《行政程序法》第553条的规则制定程序。[9]国会还要求，联邦政府采购条例需经过通告和评论程序后，方能发布。[10]
1988年，美国行政会议通过了题为“总统审查规则制定机构”的建议。[11]该建议同意了这一存在争议的做法，即自尼克松政府开始的总统对规章制定机构的审查，也提出了增强透明度和审查的及时性的指导方针，建议定期重新考虑现有规则，并提议由总统审查机制中的独立机构行使上述职能。克林顿政府在1993年发布的第12866号行政命令，[12]采纳了美国行政会议提出的公开措施和定期审查程序的建议，增加了时限规定，并部分引入独立机构参与总统审查机制。布什政府在其第二个任期内继续遵守了第12866号行政命令。[13]在过去的十年里，美国行政会议一直处于评估管制改革计划和鼓励机构使用替代争端解决机制（ADR）的前沿。行政会议在促进政府使用替代纠纷解决机制方面做了大量工作，如应用研究、教育机构人员、为国会提供立法草案和技术援助，并为个别机构提供政策咨询、系统设计和其他执行帮助。美国行政会议提出过十多项单独的建议。自1986年发布的第一份主要的替代纠纷解决机制的建议之后，[14]美国行政会议提出了理论基础—帮助机构考虑根据其各种活动对不熟悉的替代纠纷解决机制概念进行调整，甚至发明出新的概念，如协商制定规则。美国行政会议在《行政纠纷解决法》和《协商制定规则法》的起草、在国会提出议案和（与其他组织，特别是美国律师协会（ABA))推动使其于1990年获得通过等方面发挥了主导作用。[15]这些法律鼓励使用替代纠纷解决机制，授权每家机构任命争端解决专家，并提名美国行政会议作为牵头执行机构。上述法律颁布后，美国行政会议努力推进机构的执行能力建设，它整理和保存了一份中立的项目名单，帮助新获得任命的机构纠纷解决专家制定政策和启动新的替代纠纷解决项目，并将这些专家组成跨机构工作组织，由行政会议提供助手，提供材料，召开研讨会和开展训练，这些都是单个机构仅凭自身能力无法做到的。
