2．防治制度的程序缺失是水污染调控机制受阻的重要原因
目前我国实行的是“环保部门统一监督管理，有关部门分工负责”的环境管理机制。流域环境保护行政管理体制存在着一些缺陷，分割管理方式直接导致了责权利的不统一，争权不断，推责有余。基于切身相关的健康利益、财产利益、环境利益和种群延续利益等，公众必将成为最有动力、也最有效率去监督各相关部门和企业履行环境义务的主体。[18]当前实践中，武汉市水污染防治制度在进行水环境规划、污染物总量控制等方面还没有充分认识到公众参与的重要性。
首先，水环境规划方面。《武汉市水环境治理与保护规划》、《武汉市水资源综合规划》的《技术大纲》（已通过专家鉴定）、《武汉市城市节水规划》、《东西湖区排涝退田还湖规划》（已通过专家评审）、《武汉市汉江防洪及环境综合整治规划》、《武汉市湖泊保护规划》、《武汉市远城区供水规划》、《武汉市水功能区划》等水环境规划，[19]但是这些规划在城市水污染治理方面由于违反规划和不执行规划、未充分争取公众意见以及规划缺乏整体观念等原因，致使操作性差、监督和保障措施缺乏、法律责任缺位等问题。
其次，污染物总量控制方面。总量控制制度永远不能满足环保目标对其的要求。《
水污染防治法》（1996年修正）第
16条规定，实施总量控制制度的区域是“实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体”。完整的总量控制制度除了有实体性内容以外，与其相配套的程序性规定是必不可少的。如总量控制指标分配程序、转让程序，对排污单位履行总量控制制度的监督管理程序和执行污染物削减程序等，均需法律明文规定并与要有公众的参与。正如Budapest所强调公众参与是具有实质性的意义，经验表明利用社会的力量在决策可以提高决策的成功率。[20]武汉市在履行总量控制制度中的上述程序往往被看作是政府和企业之间的事情，似乎与公众无关，这些缺陷都大大淡化了总量控制制度的可行性。
从上述可以看出，武汉公众参与水污染还存在诸多制度本身和实践执行上的问题。即使一些水污染事项公众进行了参与，但是从相关法律规定中可以看出主要偏重与事后参与。如《
中华人民共和国环境保护法》第
6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”1996年《
国务院关于环境保护若干问题的决定》也强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”从这些规定可以看出，我们从立法上就将公众参与的重点集中锁定在对环境违法行为的事后监督，而缺乏对事前参与的重视。在实践中，公众也主要是针对污染、破坏环境行为，特别是当这些行为危害到自身利益的时候才会向有关部门讨个说法。事后的监督固然重要，但鉴于环境危害后果的严重性，事前的预防更加重要，如果在事前能够充分发挥公众的聪明才智和公众对环境事务关心的热情，将会取得更好的效果。[21]
四、武汉市水污染防治的法律路径选择
当前，国内学者针对对水污染管理体制和调控机制问题进行了较为深入的探讨。管理体制方面三种典型的观点：第一种观点主张，通过设置高权威、高规格的流域监督管理机构和强化环境保护部门的职权，来健全相关的水资源监管体制；[22]第二种观点则认为，当前我国的水污染管理体制和美国的基本一样，问题在于环境保护部门的“统一监督管理”权和其他有关主管部门的水环境管理权的关系未作明确、详细、可操作性的规定，因此建议借鉴美国经验，明确中央地方权利义务；[23]第三种观点提倡，建立水资源与水资源流域综合管理体制，基本内容应该包括水资源管理、水环境管理和水害防治管理。[24]调控机制方面主要存在两种观点：第一种观点认为，美国现行的“命令控制—经济激励—公众参与”多元化的水污染防治的法律调控机制应当成为未来我国水污染防治立法的基本思路；[25]第二种观点建议，完善排污收费和排污权交易制度以及公众参与机制。[26]围绕当下制约武汉水污染管理体制和调控机制的制约因素，结合当前我国法制建设的实际，同时注重吸收国内外的一些成功经验，对如何在社会主义市场经济条件下寻找出路，笔者提出以下法律路径：
