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欧盟环境法的最新发展、不足与启示

  
  反观中国,在将进入环境事件大爆发的时期,及时准确预期并采取措施似乎很困难。但是立法者应当培养这种敏觉意识,建立环境事件的预警机制,结合国外的经验教训,当环境事件出现苗头时就应当构建法律规范,为问题的解决提供制度后盾。但是,我们不能把环境法的发展寄托在环境事故的发生上,诚然,大规模的环境事故或事件确实能提高国家或区域范围内公众的环境意识和对环境保护措施的关注,进而推动相关的环境立法与执行。但是,非常态的环境事故或事件不是环境法发展的持久动力,环境法治的参与者应当时刻警醒。
  
  (二)环境法与环境法治,何去何从
  
  欧盟对环境法执行的关注启示我国应当从对环境法的静态关注转向对环境法治的动态思考。对实现社会正义、分配权责、平衡利益分立的环境法而言,关键不在于订立多少文本上的法律,而在于环境法律条文能否转化为法律规范,如何实现环境法的功能,以及怎样维护民众的环境利益,促进环境利益地位的提升。
  
  因此,环境法律政策与其他法律政策的一体化是环境法治的前提,环境法的执行是环境法治的主题,公众知情、参与、诉讼是环境法治的灵魂。欧盟环境法治目前关注这三大问题也应当成为我国环境法治的焦点。环境法治中的很多问题都是由环境利益与其他利益的相互牵制、作用造成的。即便在比我国先进许多的欧盟环境法治进程中,经济利益依然优先于环境利益。然而,经济利益本身并没有优越性。因为从本源上说,利益并不是实在的占有,而是个人偏好。相同的个人偏好可能组成集体性的偏好。之所以经济发展占据主要地位是因为对经济发展持有偏好的人数和这些人集合的力量大于对良好环境持有偏好的人的集合。换言之,经济利益具有强有力的利益集团的支撑。因此,要在经济利益占主导地位的状况下保护环境,必须培育环境利益的利益集团,而环境利益是最主要的拥有者是公众,激励公众发出声音并疏通声音传递的平台与渠道是我国环境法治建设的重点。
  
  (三)应学习欧盟环境法治中的优秀做法
  
  基于环境问题、环境保护的共通性,我们可以谨慎参考与借鉴欧盟优秀的环境立法技术、法律机制和治理工具。
  
  例如,《关于报废电气电子设备(WEEE)指令》确立了生产者的延伸责任,我国固体废物法修改借鉴了这一责任、《有关确立共同体海洋环境政策框架的指令》是海洋环境综合管理的领先立法、《有关确立欧共体温室气体排放权交易的指令》确立区域性温室气体排放的交易制度,对污染物排放交易仅处于零星试点,尚未正式确立法律制度的我国有直接的借鉴作用、《有关持久性有机污染物的条例》对我国正在进行的土壤立法有借鉴作用、《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》对于环境责任仍在传统责任框架内委曲求全、苦求突破的我国环境责任有借鉴作用;REACH确立的替代原则是环境法律规范中的新原则,是环境保护到一定阶段的产物,与风险预防原则一同作用,为化学品严格管理增加了筹码。这都是我国制定相关法律时应当参考的立法经验。
  
  再如,自2000年开始,欧盟开始系统的整理环境法,条例与指令的修正案整合至原法律文本中。这样便减少了繁冗的立法数量,方便了运用,从而提升了欧盟环境法律的素质。同样,环境立法的清理与汇编也是提高我国环境立法质量的必然要求,应着重减少不同位阶立法之间、不同主体制定的同类立法之间冲突。
  
  就具体制度而言,欧盟环境法的信息公开制度比较发达,值得借鉴。早在1990年,欧盟就颁布了《有关自由获取环境信息的90/313指令》[31];2005年初《有关公开获取环境信息的2003/4指令》[32],后者取代前者成为成员国规范环境信息获取的专门指令。除此之外,在欧盟层级,1993年《有关公众获取理事会与委员会文件的法令》[33]、1994年《有关公众获取委员会文件的94/90决定》[34]、1997年《有关公众获取理事会文件的97/731决定》[35]、2001年《有关公众获取欧洲议会、理事会及委员会文件的1049/2001条例》[36]是欧盟机构信息公开的主要法律依据。2006年《有关欧盟机构适用奥胡斯公约的1367/2006/EC条例》[37]颁行,成为欧盟机构处理环境信息获取、公众参与决策及环境司法等问题时的主要法律依据。由此可以看出,欧盟具有详尽的环境信息获取的立法,其调整对象不仅包括成员国,而且还包括欧盟机构,保证了环境信息全面、有效的获取。而我国仅有一部《政府信息公开条例》和试行的《环境信息公开办法》,较为简略的规定难以为环境保护公众参与、环境诉讼提供充分的保障。


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