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欧盟环境法的最新发展、不足与启示

  近年来,在化学品管理方面,欧盟颁行了2004年《有关持久性有机污染物的79/117/EEC条例》[14],2006年《有关化学品注册、评估、许可和限制的1907/2006条例》(REACH)[15],以及2008年《有关危险化学品进出口的689/2008条例》[16]。
  
  其中,REACH条例具有深远的意义,它将带来欧盟和国际化学品贸易与生产链的深度变革。在此之前,化学品禁令的颁布都是以出现严重损害并存在可证实因果关系为前提,这种事后管制的做法造成了很多不可逆转的恶果。新条例以风险防范原则为指导,对进入其市场对所有化学品进行预防性管理,它类似于特殊商品对登记、授权和许可制度,由企业来承担化学品安全对举证责任。预计适用条例规定的登记、评估、许可和限制程序的化学品将达3万种之巨。自2008年6月1日实施以来,条例在欧盟化学品市场,特别是对外贸易中掀起了巨大波澜。
  
  条例是遵循欧盟环境法中风险防范原则的典型法规,可以增强欧盟对化学品风险管理与控制的能力,降低由化学品引起的环境问题发生的可能性。
  
  (五)其他
  
  欧盟在其他诸多领域也取得了重大进展。概言之,噪声污染和土壤污染控制成为立法关注的新问题,主要立法为2002年《有关确立共同体机场引进噪声操作限制规则、程序的2002/30/EC指令》[17]、2002年《有关评价与管理环境噪声的2002/49/EC指令》[18]、2006年《有关规制<国际民航公约>附件16第二部分第三章第一卷所指航空飞机操作的2006/93/EC指令》[19],在土壤污染防治方面,欧盟则于2004年颁布了第2004/35/EC号指令,规定了土壤污染损害的预防和治理;水体保护政策扩展至海洋环境保护,主要立法为2008年《有关确立共同体海洋环境政策框架的2008/56/EC指令》(即“海洋政策框架指令”)[20];动植物保护领域新立法频出,如2006年《有关保护与改善淡水质量以养护鱼类的2006/44/EC指令》[21]、2007年《有关水产养殖中引进外来或本地缺乏物质的708/2007条例》[22]、2008年《暂缓引进特定动植物物种标本的811/2008条例》[23]。
  
  二、欧盟环境法的不足
  
  尽管取得了以上最新发展,欧盟环境法却非尽善尽美,它同样经历了从无到有、从弱到强的自我成长过程,与其他环境法域相同,存在不少内在缺陷和问题,深刻影响了欧盟环境法的进一步发展。换言之,这些问题不解决,欧盟环境法面前进一步的同时则有后退半步的危险。
  
  (一)基本法依据较为薄弱
  
  欧盟基本条约是欧盟环境法产生的根本依据,这相当于主权国家环境法的宪法依据。与其他法部门相比,欧盟环境法的基本条约依据较为薄弱,某些环境保护领域甚至缺乏基本法依据。这将制约欧盟环境法的进一步完善。
  
  尽管多次修改,欧盟基本条约的结构依然显示了经济利益相对环境利益的优先性。条约对内部贸易、四个自由、交通、农业等领域的规定事无巨细,却仅用寥寥数语规定环境保护问题,[24]而且规范程度不同。例如,《欧盟条约》第28条规定,在成员国之间禁止一切对进口产品的数量限制措施及其对其他具有类似效果的措施。不仅欧盟委员会与欧盟法院予以确认和细化,个人与企业在国内诉讼中亦可援引此项规定。可以说,第28条的解释与适用同时受委员会、公权力机关和公众的影响。相反,条约第174条却没有对环境污染或生态破坏的禁止性规定。如果做类似于28条的规定,欧盟机构或政治势力环境话语权将部分转移至公众,公众可以藉此申诉环境立法的缺陷和对环境权益保护的缺失。这也是欧盟环境保护中公众声音缺失的重要源头。路德里希克莱默估计,此类规定将不会在欧盟基本条约中出现。[25]


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