环境公共利益是某个社会共同体所有自然人成员共同享用的共同善。因此，公民和政府都是环境公共利益的代表。首先，政府并非环境公共利益的唯一代表。人们在理解环境公共利益时经常混淆社会共同体与国家共同体。这种混淆容易导致人们将公共利益与政府利益等同起来，进而推导出政府是公共利益的唯一代表的结论。环境公共利益必定是某个社会共同体的共同善。一方面，这个社会共同体的界限并非必然与某个行政区域相对应，所以政府并非是环境公共利益的必然代表。另一方面，当这个社会共同体的界限恰好与某个行政区域相对应时，由于政府并非总能准确地认识、理解、表达和主张环境公共利益，所以政府也并非环境公共利益的唯一代表。其次，公民及其团体也是环境公共利益的代表。一方面，当社会共同体的界限恰好与国家相一致时，公民及其团体可以基于国民的身份成为环境公共利益的代表。另一方面，当社会共同体的界限与国家不一致时，这个社会共同体中的公民及其团体也可以基于共同体成员的身份成为环境公共利益的代表。总体上，由于环境公共利益必定是某个社会共同体的共同善，所以自然人基于共同体的成员资格理应成为环境公共利益的代表。
（二）环境法律制度的变迁
第一，环境公共利益不仅意味着对个体经济利益的限制，而且意味着对公共经济利益的限制。由于发展中国家的经济增长需要，大多数情况下的环境公共利益都没有被我们的提炼为可救济的公民环境权利，甚至还没有上升为政策宣示意义上的法律上的利益。我国《
宪法》第
二十六条宣示：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。总纲中的这个条款似乎表明，环境公共利益已被《
宪法》宣示为一种法律上的利益。鉴于我国当前的社会发展水平，确实有一些环境公共利益仍然不可能创造出来。然而，我们通过各种社会主体的共同努力仍然能够创造出许多本来可以创造出来的环境公共利益。然而，由于政府和企业共谋下的地方保护主义，这些环境公共利益也没有创造出来。在这个方面，我们的环境法律制度应当兑现《
宪法》第
二十六条所做出的庄严承诺，创造各种法律机制和条件，以便人们能够运用尽可能多的集体资源来共同创造这些本来可以创造出来的环境公共利益。我们应当根据共同善理论，逐步修订《
环境保护法》和各部环境单行法律，逐渐改变当前以环境行政权力为本位的环境法律制度。
