上世纪末，“法治国家”分别进入党的报告和宪法。2004年2月，上海市发布全国第一个“行政审判白皮书”。2004年4月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》。这些重要的法制事件，貌似孤立，却包含着中国法治演进的系统化逻辑：“法治国家”目标的确立意味着国家权力进入法治建构时代，也预示着党和人大将长期担负起指导和监督法治建设的重任；上海市的地方试验意味着有可能通过“司法建议权”的制度化实现对行政的法律监督，并辅助人大系统对行政的监督；国务院的《纲要》则是行政系统关于法治政府的自我规划，客观上正需要来自党委、人大及司法部门的政治与法律监督。从上海的地方试验开始，中国各级地方法院纷纷开展“行政审判白皮书”运动，取得了积极效果。2009年初，最高院下发全国性通知，并将浙江省高院的“白皮书”转发各地以供参考。

　　从性质上讲，“行政审判白皮书”是司法建议权制度化的重要创新，它将司法建议从个案层次提升到年度报告层次，有利于整体观察和系统总结“依法行政”的相关状况。目前这一制度已经在全国各级法院展开，甚至一些区县法院也出台了“白皮书”。“白皮书”的制作过程一般经历了一定地区不同层级法院内部的汇报、调查、研究和研讨，具有较高的法律和政策参考价值，体现了司法的“说理”优势。

　　“白皮书”何以产生并蓬勃发展？这与中国司法逐渐成熟的政治意识和职业能力有关。从政治意识来看，在“党的领导”、“人大至上”和“行政主导”的多重约束下，中国司法在公法领域的进展迟缓，“民告官”的现代法治理念艰难前行。中国司法迫切需要一种法治理性的整体化表达平台，并通过法治理性争取政治权威的支持。“行政审判白皮书”正好提供了一种基于法治理性的权力间对话机制，法院可以通过扎实的法律论证和政策建议表达自身对中国“依法行政”制度框架的观点；向人大系统地同步提交有助于借助人大系统的法律权威形成对行政系统的政治要求。从职业能力来看，“白皮书”之所以能够引起相关方面的重视，与其自身对于中国“依法行政”状况的判断、法律分析及政策建议的合理性显然是分不开的。这间接证明了中国司法的职业化表达水平。从各地法院的“白皮书”实践来看，制作过程首先是一个自我评价的过程，其次是建立了一种特定地区法院系统内部的法律研讨机制，有效整合了法院系统的审判和研究力量。“白皮书”制度将带动中国司法进入一个审判和研究、学习和判断、反思和参与相结合的崭新阶段。