比起公民个人参与的力量、程度和影响，具有组织化的环保NGO一般力量雄厚，有能力与行政机关、排污企业、破坏环境资源者对抗，并且可以造成很大的社会影响，引起法院或政界的重视。环保NGO还可通过参与政治选举、环境教育、环境立法、环境影响评价、行政听政会，特别是提起环境公益诉讼的方式广泛地参与环境保护，在程序上取得制衡公权力的机会。环保NGO以公共利益代言人而非利害关系人的身份提起环境公益诉讼，能够避免行使公权力的环境行政机关怠于环境执法或环境监管不力的现象，遏制对经济利益的无限制的追求而损害环境利益。因而，就环境问题提起诉讼是环保NGO参与环境保护、实施环境法的的重要形式和主要途径。
近几十年来，关于环保NGO在环境诉讼中的原告资格的理论与实践都有了巨大进步。美国的环境立法和环境判例普遍认可环保NGO在环境公益诉讼中的原告资格，在一些欧盟国家，如荷兰、瑞士和丹麦等国家的制定法和判例法授予环保NGO环境行政起诉权的现象越来越普遍。
我国政府已意识到发展环保社团的重要性，
国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中强调要“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。国家环保总局也把“建立健全公众参与制度……推动公众和非政府组织参与环境保护”列入政府职能。中国《21世纪议程》明确提出“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”
但现实情况是，受政治、经济等诸多因素的制约，民间社团在我国并不发达，环保社团更是如此，社会团体特别是非政府环境保护组织的数量、规模、资金、影响仍非常有限。环保NGO没有获得应有的法律地位，其参与环境保护、参与环境法实施的程度还是及其有限的，这是一个非常现实的问题，因为“民众参与往往必须有资讯流通以及结社自由两项要件配合，方能真正达到参与的目的。”[39]资讯流通在环境法中可理解为对环境知情权的要求，尽管我国政府有关部门也定期或不定期地发布环境状况公报、环境质量报告等环境信息，但这些并不能视为公众真正拥有环境知情权，因为对于什么时间，发布什么内容的环境信息，完全由政府来决定，公众并没有法定的获得环境信息的途径。
我国是一个拥有13亿人口的泱泱大国，但环保社团组织不过2000左右，且这些组织中的大部分还是自上而下有政府扶持的官办型或依附于政府机关的群众组织，真正由民间人士自下而上发起成立的草根型民间环保组织寥寥无几，而且每个组织的规模都不大，会员人数最多也不过几千人，大都处于自发、松散和各自为战的状态。环境保护民间组织的资金数量更为有限，这些都很难适应环境保护发展的要求。我国宜采取政治、法律等政策措施，促进环保社团的发展，同时修改现行诉讼法，赋予环保社团在环境公益诉讼中诉讼代理人、支持起诉人和直接起诉人三种资格，充分发挥环保社团在环境公益诉讼中的作用。
【作者简介】
张式军，山东大学副教授，法学博士，研究方向为环境与资源保护法学；田捷，女，青岛市环保局四方分局。
【参考文献】
[1]《牛津高级英汉双解词典》，商务印书馆1997年版，第1196页。
[2]沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1996年版，第291-295页。
[3]毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社1996年版，第97-98页。
[4]据此仅为赔偿公民、法人或其他组织的人身与财产损失而提起的环境诉讼事实上应称之为“因环境污染引起的民事诉讼”，称“环境诉讼”名不符实。如果有这样的“环境诉讼”的话，就应当有“工商诉讼”、“税务诉讼”、“土地管理诉讼”等等。
[5] 参见《中国环境报》，2005年2月17日。
[6] 参见《中国环境报》，2004年12月6日。
[7] 见2005年3月29日，《北京青年报》，《新京报》的相关报道。
[8] 2005年4月15日，《法制早报》以“谁将是‘圆明园事件’公益诉讼第一人？”一文，报道称，打假名人郭振清接受《法制早报》记者采访时说：“我要起诉非法改造圆明园的人！” 称其提起诉讼的法律依据是《环保法》第六条和《行政诉讼法》第2条。但事实上，如前所述，提起环境公益诉讼并无充分的法律依据。
[9]按照我国《环境影响评价法》第二十五条的规定：建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。在本案中，违法行为和损害结果（生态环境破坏）已然发生，只是没有具体的直接受害人。尽管各级环保局之间在环评管辖权之间互相推卸责任，但总应由某些环保部门来负责任。
[10]2005年1月18日，国家环保总局新闻发言人、副局长潘岳在叫停30个重大违规建设项目时，宣称这些项目与去年被查处的江苏铁本案有相同之处：环评报告书未获批准就开工建设，有的已基本完工。媒体一致赞称为“环评风暴”，称这次国家环保总局的环境执法要动真格的了。但笔者认为，以上事实恰恰说明各级环保局的环境监管不力、环境执法不到位。
[11] [日]原田尚彦：《日本环境法》，载《民商法论丛》第7卷第335页。
[12] [日]原田尚彦：《日本环境法》，载《民商法论丛》第7卷第328页。笔者并不赞同“环境损害是一种特殊类型的民事侵权行为”之说，只是为了表述方便而使用这种表述，比较准确的说法，应当是“环境侵权是一种特殊类型的民事侵权行为”，而“环境损害”并非“民事侵权行为”。
[13]邹颖超：《环境公益诉讼原告主体资格探讨》，载《法制与社会》，2007年第7期，第450-451页。
[14] 韩志红、阮大强著：《经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第173页。
[15] 郑少华著：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版，第201页。
[16]对环境的直接损害，可以包括对环境要素本身的污染性损害造成环境质量下降，环境功能不达标，也包括对自然的生态价值的损害，对生物多样性的破坏等等，但不包括由于环境质量下降进而影响到公民的人身和财产的损失。公民的人身与财产损失是以环境为媒介的侵害行为进一步导致的损害后果，是环境损害后果的延伸，这些人身与财产损失，通过传统的侵权法即可得到救济，当然这一部分的救济的法律制度也需完善，那又是环境纠纷（或环境侵权）法律制度的问题，不是严格意义上的环境公益。
[17] 《国家环保总局副局长称 应建立环境公益诉讼制度》，《北京青年报》2004年05月报道，引自：http://www.sina.com.cn 2004年05月30日10:32 生活报；国家环保部的有关官员也持类似的观点：即环境公益诉讼是针对排污企业的。
[18] 韩志红、阮大强著：《新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第240页。
[19] That litigation “made the bipolar system of regulator and regulated tripolar：regulator，regulated，and the public.”T.Turner，TheLegalEagles，inCrossroads53（P.Borelli，ed.，1988）. 转引自蔡守秋：《国外加强环境法实施和执法能力建设的努力》，http://www.chinalawedu.com/news/2005%5C3%5Cma01862835111113500211552.html。
[20] U.S. Const. Preamble, amend. X.
[21]对于公益诉讼的制度价值，正义之盟的创建人，南·艾伦曾将公益诉讼的结果分为以下四种：执行法律、适用和解释法律、改革公共机构、激发社会和政治变革。
[22]陶建国：《日本龙美环境诉讼评介》，载《中国环境管理干部学院学报》，2008年第3期，第25-28页。龙美诉讼一经提起,立刻引起日本国民的关注,因为该诉讼是日本第一件对政府开发行为提起的环境公益诉讼,也是第一件将濒临灭绝的珍稀动物列为原告之一的自然的权利诉讼(其他原告依次是开发预定地的龙美原住民、关心龙美自然保护问题的外县支援者及自然保护团体)。
[23] 《英汉辞海》对standing一词的解释是“因个人的利益或与案件的结果利害攸关而享有的法定起诉权或资格”。
[24] 甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第60页。
[25]张式军：“我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨”，载《暨南学报（哲学社会科学版）》，2007（3），第80页。
[26] 2004年12月30日，天津海事法院历时两年对天津市海洋局、渔政渔港监督管理处分别诉被告英费尼特航运有限公司和被告伦敦汽船船东互保协会船舶碰撞油污损害赔偿纠纷案公开宣布一审判决。这是国家有关海洋与渔政部门作为环境公益诉权主体身份提起环境公益损害赔偿是我国加入《1992年国际油污损害民事责任公约》后第一例根据该《公约》向外国船公司保险人进行索赔的案件，也是我国海洋行政管理部门在法律框架内提出污染海洋生态环境涉外索赔第一案，开创了维护我国海洋生态权益的先例。
[27] 杨立新：《新中国民事行政检察发展前瞻》，载《河南省政法管理干部学院学报》，1999（2）。
[28] http://www.scol.com.cn 四川在线 (2003-11-25 03:17:29)。
[29] 参见德华等：《雁江检察院向排污企业发出检察建议书》，载《法制日报》2004年5月25日，第9版。
[30] 参见《法制日报》，2004年12月15日，第1版。
[31]参见《法制日报》，2004年5月25日，第9版。
[32]检察机关“既不能通过提起诉讼的方式启动审判程序，也不能通过参加诉讼对正在进行的审判活动进行监督，只能等到诉讼结束，法院裁判发生法律效力后，才能通过审判监督程序进行监督”。
[33] 由检察机关作为国家公诉人,代表国家利益提起刑事公诉，统一行使（刑事）公诉权，主要有两个原因：一是刑事犯罪侵犯的利益不仅是个人利益，更是国家利益和社会利益；二是刑事犯罪的复杂、法律关系的复杂以及诉讼专业化，使得依靠私人行为的刑事追诉不能适应刑事诉讼变化发展的需求，必须依靠有组织的国家力量给予支持。
[34]潘君.检察改革的目标之一是健全和强化人民检察院在三大诉讼中的公诉职能[J].检察实践,2000.2.
[35]如，1949年12月的《中央人民政府、最高人民检察署试行组织条例》第3条第5项规定了最高人民检察署有权“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”，最高人民检察署及下级检察署行使的职权有:对各级司法机关之违法判决提起抗议;对于社会与劳动人民利益有关之民事案件均得代表国家公益参与之。1950年的《中华人民共和国诉讼程序试行规则(草案) 》则对人民检察院在民事诉讼中的地位、职权,以及参与诉讼、调卷、抗诉等具体程序作了详细规定。1954年的《中华人民共和国人民检察院组织法》第一次以法律的形式明确了人民检察院对人民法院民事审判活动享有起诉权和参诉权，其第4条规定了人民检察院有权对人民法院审判活动是否合法实行监督；对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。1957年最高人民法院制定的《民事案件审判程序（草稿）》在第1条也规定了人民检察院“对于有关国家和人民利益的重要民事案件，可以提起诉讼。”但到20世纪50年代后期,受“左”倾指导思想的影响,立法者把对敌人专政作为检察机关的唯一职能,由唯刑事论发展为唯专政论,排斥或削弱了其他的检察职能,事实上否定了检察机关民事和行政公诉权的存在。最高人民法院于1979年颁布的《人民法院审判民事案件程序制度的规定(试行)》中规定“人民检察院提起诉讼的民事案件,由同级人民法院受理”,并对审理程序作了详细的规定。尤其是《民事诉讼法(试行)》草案第六稿,详细规定了检察机关参与民事诉讼的职权：代表国家提起涉及国家和人民重大利益的民事诉讼;参与诉讼的检察人员有权申请回避、提供证据、参加辩论、变更及撤销诉讼;参加诉讼的检察人员有权查阅案件材料、进行调查、对诉讼活动实行监督、发表意见等。（资料见：最高人民检察院民事行政检察厅.民事行政检察参考资料[G].1989:71—79）但在正式通过《民事诉讼法(试行) 》时，检察机关因人员经费不足,难以有效与全面履行民事检察权，建议删除了上述内容。有学者认为：1978年我国作出了重建人民检察院的决定,但是由于当时没有认真地总结历史经验,反而把唯刑事论或唯专政论的思想在1979年的《人民检察院组织法》中固定下来,即检察机关的职能仅限于局部的法律监督(主要是刑事公诉职责)。在这一“唯刑事论”思想的指导下,我国的《民事诉讼法》(试行)、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中也排斥了“公诉权”对危害国家或社会公共利益民事、行政案件的介入,实为立法的一大缺失,这在客观上严重制约了公诉权在民事、行政诉讼领域两大阵营的理论拓展。
[36] 肖扬：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第8页。限于篇幅，略去对检察机关的职权扩大趋势的论述，详见，张式军、谢伟：“检察机关提起环境公益诉讼问题”，载《社会科学家》，2007（5），第109页。。
[37]张式军：“德国环保NGO通过环境诉讼参与环境保护的法律制度介评——以环境公益诉讼中的“原告资格”为中心”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2007（4），第95页。
[38]张式军：“德国环保NGO通过环境诉讼参与环境保护的法律制度介评——以环境公益诉讼中的“原告资格”为中心”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2007（4），第95页。
[39] [台]叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第313页。
