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环境公益诉讼基本概念、范围的界定与原告类型的设定

  
  从检察权的性质及内涵看,检察机关对行政机关的监督应该是全面的、多种多样的。对于我国《行政诉讼法》第10条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”应该作全面的理解,这种法律监督不能仅限于事后监督,也应包括诉前、诉中的监督。人民检察院在诉前对具有损害公共环境利益的行政行为行使监督权是我国《行政诉讼法》第10条的应有之义。对侵犯环境公益无人、无力起诉,或公民不敢、不愿起诉的,检察机关以环境公益诉讼原告的身份参与到诉讼中来,可以更好地维护环境公益。检察机关直接提起环境公益诉讼是国家干预原则的一种具体表现,也是检察机关对民事、行政诉讼活动实行监督的一种特殊形式。
  
  目前对检察机关能否提起环境公益诉讼主要存在两方面的障碍,一是将检察机关的职能定位为法律监督机关,二是认为检察机关提起的主要是(刑事)公诉,因而提起环境(行政、民事)公益诉讼不应是其职责所在。
  
  1、检察机关的法律监督职能主要通过行使公诉权实现
  
  检察机关的法律监督职能并不排斥其诉讼职能,相反地,检察机关实施法律监督的最重要的途径就是行使公诉权、参与诉讼过程。检察机关不能站在诉讼之外进行法律监督,“皮之不存,毛将焉附”?站在诉讼之外的法律监督毋宁说是干预。目前对民事、行政诉讼的监督主要是事后通过抗诉这种形式的监督,[32]事前、事中的参与少。刑事诉讼中的公诉活动, 从国家法治建设的角度看,其本身具有监督法律实施、维护法律尊严的功能。
  
  2、公诉权并非局限于刑事公诉——扩展至行政和民事公诉是公诉权的本意
  
  从公诉权的渊源看,公诉权源于刑事诉讼实践并得以发展和完善,其运用空间也主要是在刑事诉讼领域。传统公诉权在我国被长期看作是刑事诉讼领域的一个专用名词,已是一个不争的事实了。“公诉权”在我国被长期认为就是专指“刑事公诉权”我国也长期将检察机关的公诉权狭义地界定为刑事公诉, 在这一片面认识的束缚下,“公诉权”很难被介入到民事、行政诉讼领域中, 造成检察机关在提起民事公诉、行政公诉方面的缺失。对于以非犯罪形态存在又由于缺乏适格的原告而“不告不理”的损害公益行为,刑事诉讼的惩罚功能、民事诉讼的补偿功能和行政诉讼的矫正功能都不能正常发挥。这在客观上阻却了公诉权的生存空间,造成了检察机关公诉权的不完整,也不符合公诉权的本意。
  
  尽管公诉权一开始就表现为刑事公诉权,其主要形式也是刑事公诉权,但是,我们绝不能否定民事和行政公诉权的存在,既不能依此推断刑事诉讼的出现孕育了公诉权,也不能因为公诉权更适合于刑事诉讼就由此断定公诉权专属于刑事诉讼。因为,从产生的根源看,公诉权的存在是基于私诉权救济力量的不足才得以产生而已。而这种私诉权救济力量不足,历史上主要是发生在刑事诉讼领域。[33]即公诉权就是补强传统诉权的一种新的程序性权利,从本质上讲,传统公诉权昭示着国家对私诉权的加强与保护,有效地填补了私诉权的有限性和权利保护的真空地带。正因如此,目前所面临的环境公益被损坏问题,正是私诉权救济力量不足,或根本无法通过私诉权救济的情形,通过检察机关提起环境公诉恰恰符合赋予检察机关公诉权的本意。因而公诉权本不应仅仅局限于刑事诉讼领域,还应涵盖于民事、行政诉讼之中。公诉权的本质属性是一种司法请求权, 一般不具有确认实体权力和义务的权能,这一特性明显区别于审判权和行政权,从而成为检察机关最具特色的职能。这一程序的设置基础就是公共利益或者称为国家利益。
  
  从理论上讲,检察机关应当有权参与或提起民事、行政诉讼。但事实上,检察机关只能就民事、行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的案件提起公诉。因为检察机关过多地介入民事、行政诉讼,既非检察机关人力、物力、财力所能及,也将会打破民事、行政诉讼中私益维护的平等格局。事实上,公诉从其产生之时便与公共利益密不可分。从公诉制度的历史渊源看,由私人复仇发展到国家设立司法机构统一行使对犯罪的惩罚权,无一不是当时社会经济状况发展到一定程度,人们愈加强烈维护公共利益的必然要求。因此对于检察机关提起的民事与行政诉讼一定要有必要的限制,一是限于无人能诉的公益领域,二是支持弱势群体的不能诉、不敢诉的领域,以实现矫正的正义。
  
  我国检察机关提起民事诉讼始于清末,清末变法修律引进了西方检察制度。在我国近现代的检察制度设计中,曾经赋予检察机关的民事诉讼职权。但从1979年开始起草的《民事诉讼法》、1982年的《民事诉讼法(试行)》和1991年的《民事诉讼法》都删除了检察机关通过提起民事诉讼对民事案件审判活动实行监督的权力,[35]行政诉讼法也有类似的规定,检察机关的职能呈萎缩态势。然而考察国外关于检察机关的职能变迁可以看出,各国司法体制的共同发展趋势之一是检察机关的职权呈扩大趋势。
  
  (三)公民和环保社团
  
  公民在理论上是环境公益诉讼诉权的最终行使者,但在实践中由于环境公益诉讼的复杂与艰难,个人很难有力量提起。而通常有组织的公民——环保社团往往会成为环境公益诉讼的主要主体。
  
  环保社团是提起环境公益诉讼的重要主体。国际环境保护运动的实践已证明,环保社团无论是在推动环境法的制定,还是在参与环境管理,监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用,特别是当政府活动或其他活动污染破坏环境,当政府和污染者、破坏者不愿意消除污染破坏或者为受害的公众提供充分的保护或救济,个人面对势力强大的政府(行政机关)和环境污染破坏者(企业)而无能为力时,环保社团可以代表公民个人或公众,采取各种合法措施(包括提起环境诉讼)保护公民合法的环境权益。


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