还有一类具体环境行政行为是没有相对人，也没有直接利害关系人的，这些不当具体环境行政行为对环境的影响巨大，按照传统的
行政诉讼法，公众却很难通过诉讼途径予以监督或撤销。除前述“施建辉、顾大松诉南京市规划局”案外，还有：某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”，建设葡萄园，发展“高效农业”；1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求,决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平,以便增加耕地的数量。几十年以来,周围群众引小清河里的水灌溉土地,发展渔业和多种经营,环境也得到极大改善,可谓受益无穷,对该河有十分深厚的感情。群众多方寻求帮助,但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由,不予受理。几年过去了,该河已有70%以上的流域面积遭毁；等等。
二是抽象环境行政行为侵害公共利益。抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为，根据
行政诉讼法原理，区分抽象行政行为与具体行政行为，主要看其是否具有普遍的约束力。抽象环境行政行为，包括政府的环境决策、规章以下的环境行政机关的规范性法律文件等等。由于抽象环境行政行为所针对的对象是不确定的，其效力是可以反复适用的，如果这些抽象环境行政行为、政府决策或规划不当，对环境造成的危害比一般的环境污染或破坏还要重大，但按照目前的法律规定，很难对此通过诉讼途径予以救济。
另外，环境行政机关在执法或环境管理中的不作为,应当履行环境保护的法定职责而不履行，由于没有直接的利害关系人，也被排除在环境行政诉讼范围之外。
第二类，环境民事行为，也可分为两种主要情形：
一是既造成环境污染与资源破坏，又损害他人人身权与财产权的环境民事行为。这种情况下，直接受害者可以提起环境（私益）民事诉讼，然而环境本身的污染与破坏并不能被包含在提起环境（私益）民事诉讼原告的诉求当中。
二是没有直接受害对象的环境污染与资源破坏行为。例如拦河大坝的修建会造成河流两岸的大规模的生态破坏,对濒危物种的影响，对生物多样性的破坏，根本就没有直接受害人。很多环境污染与资源破坏行为，如排干沼泽、破坏湿地，并没有直接的个体受害者，
这时私人就很难以直接利害关系为由提起赔偿诉讼，只能由无直接利害关系人就环境污染（或资源破坏）本身为由提起环境公益诉讼。
以上按照目前的制度设计被排除在司法救济之外的环境资源行为以及由此产生的环境损害或可能产生的，正是我国环境公益诉讼应该包括的主要内容。
综上所述，环境公益诉讼应当是为保护环境公益而设计的一项制度，是当环境公益处于无人通过法律诉求实施保护时，由相关主体向人民法院提起诉讼请求救济的一项制度。对于何谓环境公益诉讼，目前学界并未形成较为统一的看法。如有的学者将其归入经济公益诉讼之一种，认为“任何单位和个人都有权对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼，由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑事责任。这里讲的任何单位和个人，既包括直接利害关系人，也包括无直接利害关系人，既可以是国家机关，也可以是企事业单位或个人。”[14]也有学者将其归入社会公益诉讼机制，“所谓社会公益诉讼，是指任何人、社团、国家机关为社会公益，都可以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。社会公益诉讼是以社会法为底蕴的。首先，社会连带关系的存在，使所谓的社会公益与每个人的生活都息息相关，因此，社会公益的损害，就等于每个人的利益都受损；其次，根据动态的社会契约论，个人、社团、政府都有权代表社会公益，从而形成社会公益代表者的竞争机制，有利于社会公益的真正实现。”[15]以上定义都从某一方面反映了环境公益诉讼的性质和特点，从本质上讲，环境公益诉讼既非经济诉讼的范围，也不能完全等同于社会公益诉讼，而是一类特殊的诉讼类型。环境公益诉讼的定义应结合诉讼主体、诉讼事由、目的，并能反映环境公益的本质特点给出，所谓环境公益诉讼，是指“任何人”（包括公民、法人、社会团体或有关国家机关），为保护环境公益，以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为，并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度。环境公益诉讼的起诉动机和目的都是为保护环境公益，传统的环境民事诉讼和环境行政诉讼，从本质上讲是为私益，尽管这种对私益的保护也维护了法秩序，从客观上讲也有利于维护环境公益，但这不同于本文所论的环境公益诉讼。对于环境公益诉讼中所保护的环境公益的范围。可以从被诉环境资源行为的类型进行划分，包括环境民事行为和环境行政行为造成的损害环境公益的情形。这里所指损害的环境公益，在环境民事行为一类中，是指对环境的直接损害[16]，不考虑对人身和财产的间接侵害；在环境行政行为中，是指对环境法律秩序的破坏（包括前述环境行政行为损害环境公益的各种情形）和对环境的直接损害与潜在损害，亦不包括对人身和财产的间接损害。
二、环境公益诉讼的制度价值——兼论必要性和诉讼范围问题
对于环境公益诉讼制度建设的必要性问题，官方和学界的观点存在一个很大的差异。就环境公益诉讼的范围来说，无论是国外的立法、司法实践，还是国内学界的讨论，大部分都认为环境公益诉讼的范围（或起诉的对象）应该既包括对污染者提起的诉讼，也包括对行政机关提起的诉讼。但在中国官方来看，环境公益诉讼主要是针对破坏环境资源者提起的，而回避对环境行政机关提起的环境公益诉讼。如有代表性的观点是，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。据潘岳副局长介绍，要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。[17]这个观点在环境行政机关有相当的代表性，对破坏环境资源者提起环境公益诉讼，制止违法行为，救济已然发生、制止可能发生的环境资源破坏固然重要，但环境公益诉讼更重要的价值在于通过“公民诉讼”，促进公众参与，维护环境法治、制约公权力以及保护环境和公民环境权益，这也是环境民主的内在要求。环境公益诉讼是制约和监督公权保障私权的内在要求，是现代行政发展的必然要求。当然，公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充，而不是取代。[18]通过公益诉讼，可以使公民、组织等都参与到与违法行为做斗争的行列中来，以维护法治的权威和社会秩序，而这也是现代法治国家的基本要求。
