在传统的“公共利益”与“私人利益”二元划分逻辑中，政府是“公共利益”的当然维护者，因此，环境问题一直被当作市场失灵而交给政府来加以矫正，这也是现代环境法的行政主导政策理念的由来。然而令人遗憾的是，这种建立行政主导理念下的环境法的实施状况并不理想。它在赋予政府越来越多的干预权限的同时，并未在根本上使得环境问题向人们预期的方向好转。特别是随着20世纪中后期的世界经济在科技力量的推动下飞速发展和与经济规模同步增加的人口规模，人类对环境的破坏性影响能力迅速增加，环境侵害在广度和深度上都达到了史无前例的水平。环境危机已经威胁到人类的生存和发展。与二十世纪中期以前不同的是，发生在当代的日益严重的环境危机是在环境保护法律法规建设至少在数量上已经呈现一片繁荣的背景下形成的。现实的尴尬让人们不得不对环境法的实施机制展开检讨，人们在反思中发现传统的忽视私人力量和市场机制的环境法实施机制的保护效果非常有限，政府在克服市场缺陷的同时自身也客观存在着诸如权力异化、理性有限、信息失真、政策失灵等问题，这些问题同样可以导致环境利益调节行为失当以及对环境损害的防治效果得不到应有的体现。特别是发展中国家，其落后挨打历史伤痛所造就的尽快摆脱贫穷落后面貌的民族觉悟使得追求经济发展的冲动异常强烈，这种强烈的冲动必然会转化成跨越式发展口号下的经济发展优先政策导向，并进而影响到其环境法律法规和政策的制定和实施。这种政府主导下的社会发展指标GDP化的倾向在20世纪中后期发展中国家的工业化、城市化过程中暴露无遗，其所带来的环境问题也有目共睹。这就是近半个世纪以来环境群体性纠纷层出不穷和环境公民运动风起云涌的主要原因。而传统诉讼法把诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架机制也越来越不能适应环境纠纷解决的实际需要，构建一种超越维护自身私权范畴的公民诉讼机制势在必行，于是公益诉讼制度在法治发达的欧美国家应运而生。
　　
　　从概念上说，公益诉讼在西方法律文化中可谓源远流长。早在对法作公法与私法区别的古罗马时期，诉讼程序上就有了公益诉讼与私益诉讼的规定。在古罗马，“人们称那些为维护‘公共利益’而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它，受到非法行为侵害的人或被认为较适宜起诉的人具有优先权”。［5］然而在随后的长期封建专制统治之下，公民对“公共利益”的话语权被逐渐剥夺，公益诉讼随之从司法体系中淡出。即便是在资产阶级宪政法治国家建成后的相当长的时期内， 人们对“公共利益”的可诉性仍不乏疑虑，甚至拒绝承认“公共利益”具有独立的法律价值。如边沁曾说：“共同体的利益是道德术语中所能有的最笼统的用语之一，因而它往往失去意义。”在边沁看来共同体的利益只不过是组成共同体的若干成员的利益的总和。［6］哈耶克也认为自由社会的共同福利或“公共利益”的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种不是政府或其他个人所可能完全知道的、不可诉的抽象的秩序。［7］然而随着经济社会的发展，人们开始从越来越一体化的社会关系经验中逐步认识到公益利益并非只是虚幻的抽象秩序，而是与社会成员的“私人利益”相对存在现实法权，既能够为社会成员带来有别于“私人利益”的实实在在的福利，同时也可能成为在与”私人利益”的冲突中成为受侵害的对象，因而必须赋予其应有的法律价值并构建相应的救济机制。

第 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 页 共[8]页