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（三）传统契约理论的突破促成了政府环境责任之拓展
我们知道，传统的契约理论是国家和政府权力的合法性来源，社会契约论是关于国家和国家权力起源的学说，也是政府行使行政权和承担行政责任的逻辑起点。社会契约的思想最早由近代荷兰思想家，近代西方自然法理论的奠基人之一的格老秀斯完整提出，并率先讨论公权力的起源和本质，尔后英国的霍布斯、洛克和法国的卢梭对社会契约论进行了系统集中的论述。“这些理论中却都共同体现了一个核心思想，即国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约或公民与政府之间的委托，公民之间、公民与政府之间之所以要签订契约，目的在于保障每个人的基本权利、维护全体社会成员的公共利益。”当公民将权力让渡给政府的时候，公民和政府之间就形成了委托－代理关系，国家公权力也由此而生，在民主政治中，权力的委托-代理关系是政府责任存在的基础，故“社会契约意味着政府在承诺维护公共利益的基础上，它拥有了公共权力，即管理社会的权利、服务社会的义务、满足公众需求的责任。社会契约还意味着公民有服从公共权力管理的义务、监督与制约公共权力的权利。”[29]然而“政府通常凌驾于社会之上，作为一种高高在上的力量统治或管理着社会……历史证明，没有任何一个社会，能够完全保证公共权力的公共性，能够完全维护公共利益不被侵蚀。在很多情况下，政府表现为一个独立的利益实体，有着自己的利益追求和政治愿望，成为与社会相对应的存在物。”
正是基于这种独立的利益实体，政府往往会滥用公权力，这也是近现代西方行政法发展过程首先是以“控权论”为核心的缘由，在“控权论”思想的主导下，做为“守夜人”的政府对于社会经济活动采取无为而治。然伴随着“自由主义”市场经济的无限扩张，市场失灵日益呈现，“公有地悲剧”频频上演。由于外部性[31]的存在，从20世纪初开始，环境污染日益严重，在如何克服经济活动中的外部性问题时，英国著名的经济学家，福利经济学的代表阿瑟·赛斯尔·庇古提出了通过国家强制征税的解决方案，这就是著名的庇古税，可以说当环境问题出现时，“由于环境资源自身的社会属性无法与当时以个体权利为形式、个人本位为诉求的民法理念相契合，而其物理属性也无法满足当时的物权制度对物的基本要求，致使环境资源无法被纳入物权制度乃至民事法律的调整范畴而不得不远离私法的管护”[32]。
因此，公权力的介入、行政强制机制的建立成为了世界各国解决环境问题的首选。“它主要以国家的命令与制裁作为政府介入的基本方式，以相对人的无条件服从作为政府干预目标实现的基本前提，通过对社会个体私益的限制，强行确认各法律关系主体的行为方式和利益格局，是一种以行政权力为主导，以公共利益为基本价值取向的法律调整与控制模式。”[33]在我国，以行政为主导的国家管理模式下，市场经济模式尚未完全建立，因此必然采用国家强制干预的原则进行环境管理，解决环境问题。然权力常常容易被滥用，并通过寻租导致腐败，这也是虽然我国环境立法如雨后春笋，专家却疾呼要大力加强环境执法能力的根本缘由。
其实，国家干预原则在环境管理中的运用是历史的必然选择，根据“公共信托”理论，政府是公众环境利益的代理人，由此，政府就获得了环境管理的公权力，并通过强制干预的方式介入到企业的经济活动中去，这种模式表达了这样的一种理念，即企业的经济利益和公众的环境利益是激烈冲突的，因此，政府这“另一手”是否强有力则显得至关重要，在环境管理中之所以会产生“执法不严”、“权力寻租”的现象，则是因为长期以来受“官本位”思想的影响，环境管理者和广大公众把行政权仅仅理解为权力，而忽视了权力的来源是社会契约过程中人民的权力。
笔者以为，伴随着行政法学的后现代转向，为维护公共利益，政府更应该扮演承担责任，履行义务而非公权力的行使者之角色。同时，随着风险社会的来临，风险的“回力棒效应”[34]广泛存在，风险的制造者最终将成为风险的受害者，那么，传统法学理论中仅仅将企业视为“经济人”类型的建构模式则值得商榷。在风险社会中，由于社会的关联性愈加紧密，企业既可能是环境风险的制造者最终也将会是环境风险的承担者。由于“无知之幕”和“信息的不对称性”原理，以及企业对追求经济利益的惯性和偏好，企业可能不能预见环境风险的发生，而由此缺乏环境保护的动力，此时，政府作为掌握各种社会资源和信息资源的部门，则有责任将这种环境风险的危险信号传达给企业，从而，引导企业在后现代社会和风险社会中不仅做一个追求经济利益的“经济人”，也成为一个关注“生态利益”的生态人。行政指导，行政合同，志愿协议，就是政府环保责任拓展的表现。
政府环保责任的拓展是指，在一个不以“行政权力”而以“公共利益”为核心的后现代行政法制模式中，针对环境管理这一极具后现代性的问题，传统的“权责本位”的环境行政模式应该让位于“责任本位”模式，这里的“责任本位”是指面对环境问题，政府更多是通过多元方式（不仅仅通过行政权力的行使）来承担责任，维护公益。其核心要旨就在于要突破传统契约理论中“公权－私权”二元结构，“公法－私法”泾渭分明的绝对界限。因为“绝对的公、私法二元论划分是对现实社会关系中价值多元化与利益多元化现象的漠视和反动。它以概念法学的方法将法律归纳为两个相互独立、彼此分割的族群，认为立法、司法和法学研究也应该按照这种部门分工来进行。这种情况可能有助于各部门法自身的内部完善，但其缺点同样明显。它在理论研究上造成了各部门法的自我封闭，人为地割断了各部门法之间本来应有的联系和协同”[35]，而行政契约的引入可以说在一定程度上打破了这种绝对的二分结构。“在西方国家，伴随着民主思想的激荡，福利国家、给付行政等新型国家目的观的出现，行政作用不在限于19世纪秩序国家所确立的保护国家安全和独立、维持社会公共秩序以及确保财政收入的消极秩序行政作用，而向积极整备环境、经济、地域空间等秩序行政方面，以及社会保障、公共役务的供给、资金补助行政等给付行政方面扩张，为达到上述行政目的，就存在着使用多种多样的手段的倾向。在这种背景下，行政契约作为一种替代以及支配与服从为特征的高权行政的更加柔和、富有弹性的行政手段孕育产生了。”
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