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（二）风险社会的来临为其提供了外在的促进因素
环境法学理论及其制度发展不仅依托于当代中国独特的社会结构，并且也受到经济全球化的强烈影响，中国入世成功表明我们正在加入到全球经济一体化的网络中去，那么，当今西方社会经济的特点是什么？我们知道，自上世纪40年代以来，西方社会在生产方式、社会结构、生活方式、思维方式等各个方面发生了巨大变化，丹尼尔·贝尔称之为“后工业社会”的来临，贝克称之为“风险社会”的到来，哈贝马斯、詹姆森称已步入“晚期资本主义社会”的阶段。“贝克所指称的风险社会是20世纪后半期的后工业社会，他认为自那时以来人类社会已经成为一个风险社会或‘世界风险社会’，即这种风险已经完全超出地域性限制而影响到整个人类”[8]，现代风险“是决策和选择，科学和政治，工业、市场和资本的问题。这不是外在的风险，而是在每个人的生活中和各种不同的制度中内生的风险”。
贝克将风险社会分为二个阶段。“第一个阶段是工业社会的风险，其风险是以事故概念为前提的，如商船沉没、交通事故、矿难、失业等，事故发生在一定的地点、时间、人群中，因此其风险后果在一定程度上是可以由统计学加以描述和计算的，可以通过保险、保障制度等方式使其受到控制和处理。第二个阶段是后工业社会的风险，这一阶段的风险的后果在时间、地点和人群上都是难以预测和控制的，例如核灾难、化学、生物基因、生态以及金融风险等。总之，包括生态的、经济的和社会的风险在内的重大风险摧毁了原先的可以计算性。这一阶段的风险在规模、隐蔽性以及只有科学家才能进行预测和评估这一点上都是空前的。其三，风险社会中的风险是全球性的。例如核灾难、生物基因食品等。”
那么，风险产生的原因是什么呢？贝尔认为“风险社会产生的原因，一是人类引以自豪的知识以及有关知识的决策、工业和技术的进步。风险既有全球变暖、臭氧层空洞、环境污染等工业化的负面作用，也有核威胁、化学、生物基因等技术风险，还有政治与制度风险……”[11]可见，风险社会的产生导源于技术的进步和环境危机的深化与全球化。因此，笔者认为，风险社会的来临和它的世界性必将深刻影响着环境法学的制度建构，尤其在中国这样一个“时空压缩”的社会结构中，环境资源配置的有效与否、环境制度的合理与否、环境保护工作的成效如何，将直接影响着中国的发展进程，一旦政府所制定的环境政策缺乏合理有效性，中国社会的发展就将面临巨大的风险，那么如何规避环境风险呢，我们知道风险社会是“现代社会管理失败的产物。‘生态、核、化学与基因危险的核心潜在地在于管理的失败，在于技术-科学与法律理性与那些危险诉诸每一个人的政治安全保障的失败。’其原因是社会仍然在延用工业社会的管理手段来管理后工业社会的风险。”[12]因此试图用现代行政法的管理手段来解决后工业时代所面临环境风险必然是先天不足，并且“行政法作为时代的产物，反映时代的精神，承载时代的价值追求，它必将随着社会的转型而发生转型。而现代行政法包括基本理念、价值追求以及制度规范却是在后现代社会之前的现代化过程中逐步形成并完善的，也就是贝克所说的第一现代的产物，在第二现代的风险社会的背景下，作为第一现代产物的行政法面临挑战和危机自然是情理之中”[13]，因此在中国，为了有效地规避环境风险，必须遵循风险社会的特点进行环境管理制度的设立，加大政府环保责任。
二、政府环保责任拓展的理论渊源
（一）新公共服务理论的生成引导政府责任之拓展
政府环保责任的拓展是与世界范围内（尤其是在西方）行政理念的不断变革休戚相关的。我们知道，公共行政从其产生到现在经历了传统公共行政阶段、新公共管理阶段和以新公共服务为代表的当代公共行政阶段。传统公共行政学的理论基础是古典管理主义，“古典管理主义是在资本主义机器大工业生产有了一个的发展，在普遍化的大工业生产过程中产生出来的，它是为了解决大型组织中的协调问题而应运而生的……古典管理主义核心的价值目标在于追求效率，强调管理的工具理性和技术理性……而传统公共行政可以看作是对管理主义的早期追求。公共行政被看作是不同于政治的一个独立的领域，是一个价值中立的、技术性的领域，是一门科学、一种职业，效率被看作是第一公理。”
传统公共行政理论视管理者为“划桨者”，而新公共管理理论则打破了这一行政角色定位，提出政府角色应该是“掌舵而非划桨”，“‘新公共管理’是一种国际性思潮，它于20世纪后期发轫于英国、美国、澳大利亚，并迅速扩展到全世界，‘管理主义’、‘企业化政府’、‘重塑政府’等都是新公共管理的不同名称。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因”[15]新公共管理的理论基础是公共选择理论、管理主义和委托——代理理论。“公共选择理论强调市场机制的治理能力优于官僚制体系；管理主义则破除政府部门和私营部门的障碍，强调企业组织蕴含市场竞争机制的管理途径；代理理论则具体描绘出在市场交易的场景中，公共组织与企业、非营利组织、以及与其它政府部门之间的契约关系。”
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