另外立法上仍有空白,某些领域仍无法可依。如对电磁辐射、光污染等方面尚缺乏全面系统的法律规定。现行环境法律、法规中一些条款内容与当前加大执法力度、强化环境监督管理的实际需要相脱节或矛盾,存在着明显的缺陷。如对某些违法行为的处罚力度不够,罚款数额过低,罚款幅度过大,难以准确掌握自由裁量权,管理权限过于集中,管而无力,管而无效等。[2]
2．环境执法手段缺乏刚性
一是环保部门缺乏必要的强制手段。目前,环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式,迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。而法院对具体行政行为是否受理和支持还有一套程序,对责令相对人停产、停业,法院认为无操作规定,往往不肯执行,所以在实际工作中,环保部门感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性;二是环保部门缺乏限期治理决定权等刚性的执法权。。从理论与实际的需要看,环保部门应拥有限期治理决定权,由此衍生的责令停业、关闭的权力,以加强环境行政执法的权威性与严肃性。目前,国家环保法律除《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》规定环保部门有限期治理决定权外,其他法律均将这些权力赋予地方政府。[3]
（三）环境污染本身的原因
由于环境污染的复杂性, 长期性, 主体的多样性等环境固有的属性；潜污染问题。由于科学技术的有限性, 有些历史性污染在人们认识到污染存在或其受法律规制之前就已存在, 而污染源已经不存在或难以确定污染者; 对于新出现的污染现象, 在确认之前必须进行一些研究在研究得出结论之前, 已经造成的污染必须治理,受害者应当受偿。环境污染具有流动性、潜在性、交叉性、易学化提出较高的要求。但是,目前由于经费不足,一些地方,尤其是经济欠发达地区的环保执法部门,缺少必要的交通工具、通讯设备、照像器材而难以及时取到原始、可靠的现场证据。许多案件的取证工作还仅仅停留在落后的文字取证上,特别是对瞬间发生的环境违法活动根本就取不到确凿的证据,结果该处罚的不敢处罚。
在环境行政诉讼中,环境行政主体对行政行为的合法性承担举证责任,而环境行政相对人仅对起诉理由部分的基本事实承担举证责任。环境行政诉讼的原告包括环境污染或破坏中的受害人和加害人。就举证能力而言,后一类的原告其举证能力并不逊于被告,甚至远远超过被告。因为这一类原告多为企业,它们拥有雄厚的技术实力和经济实力,特别是对自己所排放的污染物的性质、种类、含量(浓度) 等技术指标心知肚明,而作为被告的行政机关却并不具备洞悉污染物的完全行为能力。特别是环境污染案件中的证据,技术含量高,又具有潜伏性、累积性、交叉性、间接性等特征,它们与待证的案件事实之间是否存在着直接的、客观的、必然的联系,实践中很难判断。根据我国环境法律规定,在一些情况下,环境保护行政主管部门若要对排污企业进行处罚,就必须取得排污行为与损害结果之间存在必然性因果关系的证据,但事实上这样的证据很难取得。基于上述原因,环境保护行政主管部门在环境执法时明显底气不足,明知该企业排污或明知某种危害结果是由该企业排污行为造成的,也不敢依法处罚,其结果是“轻责免罚,重责轻罚”,严重影响了环境执法的权威性。[4]
