【作者简介】
何海波，北京大学法学博士，清华大学法学院副教授。
【注释】一个较早的版本发表在《中外法学》2001年第2期。本文是8年后的一个续写版，主要增加了第四部分“行政诉讼的协调转向”，收录于何海波《实质法治：寻求行政判决的合法性》（法律出版社2009年）。
龚祥瑞《法治的理想与现实：〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向调查研究报告》，中国政法大学出版社1993年。相关评论参见冯象《法学的理想与现实：兼评龚祥瑞主编〈法治的理想与现实〉》，《中国书评》总第3期。
Kevin O’Brien & Lianjiang Li， Suing the Local State: Administrative Litigation in Rural China， in Neil Diamant， Stanley Lubman & Kevin O’Brien， Engaging the Law in China: State， Society and Possibilities for Justice， Stanford University Press， 2005.
见最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（1991年7月11日起施行）第60条。最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月10日起施行）第49条沿袭了上述规定。
《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，法释2号，2008年1月14日。其中第2条规定，“被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：（一）申请撤诉是当事人真实意思表示；（二）被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；（三）被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；（四）第三人无异议。”
黄杰主编《行政诉讼法贯彻意见析解》，中国人民公安大学出版社1992年，第111、112页；姜明安《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年，第164、165页。
参见罗豪才、应松年主编《行政诉讼法学》（高等学校法学试用教材），中国政法大学出版社1990年，第219、220页；姜明安《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年，第153、154页；姚仁安（湖北襄樊市中级法院）《行政诉讼中撤诉的几个问题》，《人民司法》1993年12月。
孙林生、刑淑艳（黑龙江省鸡西市中级法院）《行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下？对365件撤诉行政案件的调查分析》，《行政法学研究》1996年第3期。
资料来源于最高法院研究室统计处。其中1988－2007年部分数据又见于《中国法律年鉴》，1989－1999年的数据也可参见最高人民法院行政庭编的《行政执法与行政审判参考》（法律出版社2000年）。部分年份的数字（例如1998年的受案数），不同资料来源略有出入，本文以最高法院研究室统计处提供的数字为准。
“案件数”不包括单独提起的行政赔偿诉讼案件。《中国法律年鉴》2005、2006年的结案数包括行政赔偿案件，本表中予以减除。“判决支持原告”包括判决撤销、变更、责令重做行政行为，责令行政机关履行法定职责，确认行政行为违法或者无效；“判决支持被告”包括判决维持行政行为，确认行政行为合法或者有效，驳回原告诉讼请求；“其他结案方式”包括裁定驳回起诉、终结诉讼、移送等未经实体裁判的结案方式，但不包括撤诉。
最高法院2000年司法解释增加了确认行政行为合法/违法、无效/有效，但直到2002年开始才有相关统计数据。此前两年估计是被归入“其它结案方式”。鉴于确认判决所占比例很小（以2007年为例，确认、违法无效1.6％，确认合法、有效0.4％），对统计结果影响有限。至于本文注重关注的撤诉率，各种资料来源显示的数据高度一致。
在1990年9月召开的首次全国法院行政审判工作会议上，安徽省高级法院行政审判庭的一份报告称：“当前，行政审判实践中较为突出的一个现象是，在人民法院受理的行政案件中，撤诉案件占相当的比例。”安徽省高级法院行政审判庭《行政诉讼撤诉中的几个问题》，载黄杰、李道民主编《行政审判实践与研究》，中国法制出版社1991年。重庆市中级法院行政审判庭的报告也称：“我市行政审判工作开展以来，以撤诉方式结束诉讼程序的行政案件所占比重较大。”重庆市中级法院行政审判庭《关于行政诉讼中撤诉几个问题的探讨》，载黄杰、李道民主编《行政审判实践与研究》。
除了本文提到的文章，学术界对该问题的关注和讨论，可参见张树义、汤永进《在艰难中前进：〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向综合分析报告》，载龚祥瑞主编《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1992年；薛刚凌《行政诉权研究》，华文出版社1999年，221页；赵正群《行政诉权及其理念在中国大陆的生成与面临的挑战》，载《诉讼法论丛》第6卷，法律出版社2001年。
参见前引李海亮、罗文岚《关于非正常撤诉的法律思考》。
参见张乐发《对撤诉行政案件的分析及意见》，《人民司法》1992年第3期；韩勇（山东省高级法院）《行政诉讼撤诉多的现象不容忽视》，《山东审判》1994年第6期；黄家万、郭乃军、吴荣生（江苏省盐城市城区法院）《浅析行政诉讼案件的不当撤诉》，《政治与法律》1995年第2期；前引孙林生、刑淑艳《行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下？对365件撤诉行政案件的调查分析》；谢坚贞（瑞金市中级法院）《行政撤诉中存在的问题及对策》，《法制与经济》1996年第5期；前引李海亮、罗文岚《关于非正常撤诉的法律思考》。
作者提供了一个案例：原告郭某对公安派出所的行政警告不服，向区公安局申请复议，区公安局逾期未作复议决定，郭某向法院起诉；在诉讼中，郭某申请撤诉，理由是区公安局答应将在近期作出复议决定。朱世芬（贵州省高级法院）《原告撤诉原因不当，法院不应予以准许》，载姜明安主编《行政诉讼案例评析》，中国民主法制出版社1993年。
姜世元、张晓明（大连市中级法院）《行政诉讼中的撤诉》，《人民司法》1990年5月。
前引张乐发《对撤诉行政案件的分析及意见》。
前引韩勇《行政诉讼撤诉多的现象不容忽视》。
前引黄家万、郭乃军、吴荣生《浅析行政诉讼案件的不当撤诉》。
前引谢坚贞（瑞金市中级法院）《行政撤诉中存在的问题及对策》。
刘京柱、阳城（日照市中级法院）《行政诉讼案件撤诉率居高不下的原因及对策建议》，《行政与法》1997年第4期。
据《中国法律年鉴》提供的数据，1993－1998年法院一审民事案件的撤诉率分别为16.7%、17.2%、17.6%、17.9%、18.3%、19.0%，同期调解率则为58.5%、58.4%、56.9%、54.2%、51.0%、45.8%，相应地，以判决结案的则只占23.3%、23.0%、24.3%、26.5%、29.5%、33.2%。
张乐发《对撤诉行政案件的分析及意见》。
安徽省各级法院行政审判庭《行政诉讼中撤诉的几个问题》，载黄杰、李道民主编《行政审判实践与研究》。另有报道称，徐州市矿务局机关公司业务员杨文平起诉涟水县公安局滥用职权、将其拘捕20多天，要求公安局赔偿损失和道歉。在法院开庭时，被告公安局竟当庭将原告戴上手铐，拖上车疾驶而去，致使法庭无法审理。参见《北京青年报》1994年6月16日。
这些行政管理领域内行政诉讼的撤诉率可能更高一些。以1999年全国各类行政案件撤诉率为例：邮电89.7%，税务61%，烟草专卖58.8%，技术监督54.7%。
这是我从最高法院行政庭一位法官口中听到的事例。
依照最高法院的司法解释，即使被告在诉讼中撤销或者改变原具体行政行为，原告仍可以选择不撤诉；即使原告申请撤诉，也是由法院独立审查决定，而与被告无关。
张树义、汤永进《在艰难中前进：〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向综合分析报告》。
周志强（浙江省天台县法院法官），2000年5月16日。
另一位法官的调查也印证了这一判断：“根据抽样调查，其中大部分撤诉案件如果交付审判，行政机关将败诉。只有很少部分是原告确实自认无理才撤诉。在撤诉的大多数案件中，并非原告的真实意思表示，而是出于各种顾虑和压力。”陈有西（浙江省高级法院行政庭原法官）《对行政诉讼困境的宏观思考》，《行政法学研究》1993年第4期。
最高法院曾经试图通过提高审级来局部地改善法院和被告“级别”不相称的状况，例如“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”将由中级法院管辖。见最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第8条。
有位法官向我们讲述了这样一个例子：D县公民张某去外省H市追索债务，被H市公安局收容审查，张某向D县法院起诉。在诉讼期间，H市公安局解除对张某的收容审查决定。张某遂以“已恢复人身自由，再打官司精力、财力不够”为由申请撤诉。法院对是否准许其撤诉产生了不同意见。这位法官在文章中主张“法院应裁定不准撤诉，继续审理，依法裁判”，但没有说明法院最后的处理结果。参见严如春（江苏省大丰县法院）《行政处罚决定错误应否允许原告撤诉》，《政治与法律》1995年第2期。我猜测，这种情况下法院裁定不准撤诉是有可能的，因为该案“关系”简单，是非分明，而且被告在外省，法院“得罪得起”。但是，象这样法院完全不受被告羁绊的情形极少。
前引周志强，2000年5月16日。
前引安徽省高级法院行政审判庭《行政诉讼中撤诉的几个问题》。
前引谢坚贞《行政撤诉中存在的问题及对策》。
前引谢坚贞《行政撤诉中存在的问题及对策》。
前引周志强，2000年5月16日。
马原《加强行政审判工作，更好地为改革开放和经济建设服务：在全国法院行政审判工作会议上的讲话》，1993年10月。
王建宗（山东省高级法院副院长）《在全省法院行政审判工作座谈会上的讲话（1995年3月28日）》。
李国光（上海市高级法院副院长）《在上海法院第三次行政审判工作会议上的报告（1994年3月10日）》。
例如，“对那些既不受理、又不作出不予受理的书面裁定的，上级法院要依法行使审判监督权，及时指令下级法院受理或作出不予受理的书面裁定”。见曹世维（四川省高级法院副院长）《在全省法院第四次行政审判工作会议上的讲话（1994年4月5日）》（川高法62号）。有的地方甚至规定“七日内不作出不予受理书面裁定的，即视为受理”。见前引李国光《在上海法院第三次行政审判工作会议上的报告》。
在我看到的材料中，至少有山东省、江苏省、黑龙江省、湖北省等几个地方就有明确的指标。
湖南省高级法院《努力改善执法环境  开创我省行政审判工作新局面》，载《中国行政审判研讨：99’全国法院行政审判工作会议材料汇编》，人民法院出版社2000年。
石维斌（湖南省怀化市中级法院院长）《我是怎样抓行政审判工作的》，载前引《中国行政审判研讨》。
河南省高级法院《充分发挥上级法院的监督指导作用  推动全省行政审判工作健康发展》，载前引《中国行政审判研讨》。括号中的黑体字为作者所加。
例如，一些基层法院聘请“行政诉讼联络员”，这些联络员职责之一是介绍起诉。有的法院要求各人民法庭每年必须向行政庭介绍若干行政案件。但也有法院领导明确反对“找米下锅”的做法。参见前引李国光《在上海法院第三次行政审判工作会议上的报告》。
北京市海淀区法院《推定行政审判  确保司法公正》，载前引《中国行政审判研讨》。
“某高院反映，从3个案件的案卷中发现，原告申请撤诉的日期比立案日期还早。”甘文（最高法院行政庭）《我国行政诉讼制度发展进程调查报告》，载应松年、袁曙宏主编《走向法治政府：依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年。原告一般不会起诉后立即撤诉，而是经过了一段时间，经历了几番曲折，百般无奈才撤诉。法院立案期限依法为7天，过了立案期限而未予立案，可见法院在受理上的犹豫；本来没有立案而在原告申请撤诉后却予立案，反映了法院争立案数的急切。
我没有看到公开发表的材料，但从时任最高法院副院长的罗豪才教授口中得到证实。
例如，广西高院1995年10月写的《广西法院贯彻实施行政诉讼法情况汇报》提到“所审结的案件采取协调方式结案的比例大”，认为这“不正常”。
吉林省高级法院《吉林省法院近几年行政审判工作情况》（全国法院行政审判工作会议交流材料），1999年12月。
《行政复议法》第30条规定，省级政府根据国务院或者自身对行政区划的勘定、调整或者征用决定作出的确认自然资源所有权、使用权的行政复议决定为最终裁决。这一规定的影响是显而易见的：2000年各级法院受理的土地行政案件比1999年少2268件，下降14.8%；林业行政案件比1999年少446件，下降20.8%。
数据来源于最高人民法院院长肖扬在十届全国人大五次会议上所作的《最高人民法院工作报告》。
中办发27。该文件没有全文公布，似乎也没有官方媒体的报道。但从地方行政机关和司法机关落实该文件的一些报道中，可以看出它的主要内容。
《改革创新行政审判制度为构建和谐社会提供有力保障》，中国法院http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=221403；《最高法院院长强调努力探索行政审判制度改革创新》，中国新闻网http://www.chinanews.com.cn/other/news/2006/10-25/809965.shtml。
《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》，法316号，2006年12月5日。
《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》，法发19号，2007年4月24日。
《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，法发第9号，2007年3月1日。稍早发布的《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》（法发2号，2007年1月15日）简略地提到“探索行政诉讼和解制度”。
李金红《曹建明：探索和完善行政案件协调处理新机制》，中国法院网http://www.chinacourt.org/html/article/200703/29/240212.shtml，2007年3月29日；王斗斗《肖扬：抓紧制定行政诉讼协调和解司法解释》，《法制日报》2007年3月29日。
法释2号，2008年1月14日。
王斗斗《行政诉讼协调和解有了法律依据：最高法院解读<关于行政诉讼撤诉若干问题的规定>》，《法制日报》2008年1月17日；李广宇（最高法院行政庭）《〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的理解与适用》，《人民法院报》2008年2月1日；周公法（山东省聊城中级法院）《论行政诉讼和解制度的构建：非正式制度安排向正式制度安排的变迁》，《山东审判》2009年第1期。
据报道，绩效评估体系包括：就个案的审理情况进行抽查，按照相应的指标进行计分的个案评查指标；就上诉率、再审改判率、起诉率、超审限率、申诉率、结案周期等数据进行统计和通报的案件质量和效率统计数据指标；根据社会影响和社会评价的情况分别进行加权计分或者减权计分的社会影响和社会评价指标；法官廉洁评价指标。
《北京市高级人民法院关于行政案件协调处理有关问题的意见（试行）》，京高法发208号，2006年6月21日（“法院可以根据案件具体情况，主动做协调处理工作，提出协调方案供当事人参考”）；《广东省高级人民法院关于行政案件协调和解工作若干问题的意见》，2006年12月25日起施行；《上海市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，沪高法93号，2007年4月5日；福建省高级法院《全面加强诉讼调解工作推动建立健全多元纠纷解决机制的意见》，新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/16/content_11193390.htm。
李明《辽宁省高级人民法院行政审判协调结案率上升》，《辽宁日报》2006年10月31日，转引自中国平安网http://www.chinapeace.org.cn/zhzl/2006-10/31/content_4220.htm。
王斗斗《权威人士回应行政诉讼协调和解三大疑点》，《法制日报》2007年3月29日。事实上，山东省法院自1996年至2006年10月，共审结行政案件144513件，其中撤诉案件有70757件，撤诉率高达49％。省法院行政审判庭有关负责人表示：“如此高的撤诉率就是因为法院在原被告间做一些建议、动员、协商的工作，促使双方做出让步，达成和解，原告才会申请撤诉，从而有效地化解了‘官民’矛盾，彻底解决行政纠纷。”马丽《省法院推出行政诉讼和解新机制》，2007-01-18，山东法院网http://sdfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=8037。
湖南省高级人民法院《积极探索多元协调方法妥善处理行政纠纷案件》，“第五次行政审判工作会议经验介绍（三）”，中国法院网http://www.chinacourt.org/html/article/200704/09/241475.shtml，2007年4月9日。
山东省高级人民法院行政审判庭《关于在行政诉讼中引入和解机制有关问题的调研报告》，载最高人民法院行政审判庭编《行政执法与行政审判》第20集（2006年第4集）；王斗斗《权威人士回应行政诉讼协调和解三大疑点》，《法制日报》2007年3月29日（时任湖南省高院院长的江必新的意见）；《最高人民法院关于认真贯彻执行<关于行政诉讼撤诉若干问题的规定>的通知》，法发9号（“不能排除或放弃合法性审查原则”、“坚决防止和杜绝动员甚至强迫当事人撤诉的现象”）。
叶克兰、于英《芝罘将协调机制引入行政诉讼》，《人民法院报》2005年9月30日；王洪、张琪《襄樊行政案件注重协调 庭前案后力促官民和谐》，《人民法院报》2007年8月17日；郑春笋《民告官案圆桌审 协商对话好宽松：德州法院行政案庭审新模式促和解率近八成》，《法制日报》2008年7月24日，法制网http://www.legaldaily.com.cn/bm/2008-07/24/content_908113.htm；袁定波《解开行政官司怪圈 “协调解决模式”使民告官不再困难》，《法制日报》2008年8月20日，法制网http://www.legaldaily.com.cn/0705/2008-08/20/content_927865.htm；张慧鹏、范贞、刘德敏《化解行政纠纷的新探索：广东法院开展行政协调和解工作调查》，《人民法院报》2008年11月11日；姜道策、李迎春《邹平法院行政诉讼“协调四法”促和谐  撤诉率达71%》，央视网http://news.cctv.com/law/20090226/106073.shtml>， 2009年2月26日 。
周公法（山东省聊城市中级法院）《试论行政诉讼和解制度》，《行政法学研究》2005年第4期；白雅丽（石家庄中级人民法院）《论中国行政诉讼和解制度的建立》，《现代法学》2006年第3期；祝昌霖（福建省高级法院）《论行政诉讼协调机制的可行性》，《福建法学》2006年第4期；山东省高级人民法院行政审判庭《关于在行政诉讼中引入和解机制有关问题的调研报告》，载最高人民法院行政审判庭编《行政执法与行政审判》第20集（2006年第4集）；江苏省高级人民法院课题组《行政诉讼建立调解制度的可行性》，《法律适用》2007年第10期；沈福俊《和谐统一的行政诉讼协调和解机制》，《华东政法大学学报》2007年第6期；周佑勇《和谐社会与行政诉讼和解的制度创新》，《法学论坛》2008年第3期；温辉《论行政诉讼和解的法理基础》，《法律适用》2009年第2期。
几年前我曾看到，最高法院在一个案件中也陷入这种进退不能的窘境。
若干年前，本文作者就曾主张今后修改行政诉讼法时应当允许调解。何海波《行政案件应当允许调解》，《法制日报》2002年3月3日。
相关的讨论，参见张淑芳《行政诉讼和解问题探讨》，《行政法学研究》2004年第3期；朱新力、高春燕《行政诉讼应该确立调解原则吗？》，《行政法学研究》2004年第4期；刘东亮《论行政诉讼中的调解：兼与朱新力教授商榷》，《行政法学研究》2006年第2期；姜明安《协调和解：还需完善法律依据》，《法制日报》2007年4月4日；郑宁、龙非《行政诉讼和解的容许性要件研究》，《法治研究》2007年第12期。
《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，法发〔2009〕54号。
“行政诉讼在中国首次建立了对峙式政治模式，标志着民主宪政的肇端。”陈端洪《对峙：从行政诉讼看我国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期。作者同时指出行政诉讼在现实中的挫折。
罗豪才教授倡导的行政法平衡理论对行政法的失衡问题表现了强烈的关注。尤其参见罗豪才、宋功德《行政法的平衡与失衡》，《中国法学》2001年第2期。

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