湖南省自1992年以来先后在全省法院系统开展行政审判工作“双文明”对口考核和基层法院“双百件”竞赛活动。[41] 其中以怀化市中级法院最为出色。该院倡导“一把手”管行政审判，并一度开展“争先创优竞赛活动”，作为激励机制：

　　按辖区面积和人口，下达每个基层法院的基本案件任务数，采用百分制分项目计分，对超额完成任务的给予加分，完不成任务的按比例减分，对获得第一名的授予“流动红旗”，前三名的通报表彰，连续三年进入先进行列的记集体三等功，并作为主管领导、庭长晋升的条件。中院还将评比结果抄送各县市区委、人大、政法委及有关部门，作为法官的考评依据。[42]

　　河南是全国行政诉讼大省，10年受案10.6万余件，约占全国的六分之一。该省于1996年4月召开全省法院行政审判工作会议：

　　除各中院的院长、行政庭长和1995年行政诉讼、非诉行政案件收案‘双超百’的23个基层法院的一把手和三个大力支持行政审判工作的县委书记参加会议外（以资鼓励先进！），我们还让行政诉讼案件收案不足10件的14个基层法院的一把手参加会议（鞭策后进！）。在省院会议上，李道民院长（针对各地收案差距悬殊的状况），要求每个法院的领导都要认真查找一下原因，关键是从法院内部、从领导自身找原因；要认真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重视行政审判工作。[43]

　　一时间，“上立案数”成了行政审判的最强音和地方法院行政审判工作的首要目标。各地法院各显神通，有的“找米下锅”[44]，有的把共同诉讼、集团诉讼案件按原告数量拆成多个分别立案，也有的确实顶着压力、大胆立案；但最便捷也最经常的办法，就是一有当事人起诉，“先收进来再说”。北京市海淀区法院介绍“积极收案，努力开拓案源”的经验：“在立审分离制度施行后，我们……对是否属于行政案件一时拿不准的，采取先收案，再在审理中确定的办法，确保了行政案件的案源。”[45] 这些“抓立案”措施和努力的成效，反映到统计上，就是行政案件受案数量迅猛增长。

　　图二：全国历年一审行政诉讼案件各种结案方式比率

　　（三）减低撤诉率

　　“先收进来”容易“判出去”难，受理的案件中有相当一部分是法院难以下判的。超过司法能力的容量，“收进来”越多，“判出去”比率越少。以判决形式结案（包括判决维持和判决撤销、变更）的比率不断下滑，1995年以后一直徘徊在30％左右，1997年跌入27.4%的低谷。无法下判的案件只好以其它方式消化（例如驳回起诉、终结审理），其中动员原告撤诉是一种常用方式。有调查发现，法院对于棘手案件迟迟不肯开庭和判决，甚至迟迟不肯立案，直到原告撤诉。[46] 撤诉率的增长异常瞩目，1995年以后撤诉率竟高达50％以上。

　　撤诉率高的现象引起高层司法机关的警惕。最高法院主管行政审判的副院长在法院系统内部会议的讲话中多次指出撤诉率偏高，在原则赞同“协调解决”的同时，强调该判决的就要大胆判决，不能无原则动员撤诉。[47] 大约1995年后，一些法院领导的讲话和法院的工作报告频频提到撤诉率过高的问题。[48] 为降低撤诉率，一场新的行动在各地开始了。一些地方在考核中把减低撤诉率作为一项指标。吉林省高级法院介绍“解决撤诉率偏高”的经验时说：

　　省院于97年初专门发文，严格要求各地法院尤其是基层法院行政案件撤诉结案率不得超过30％，并将此作为评选‘行政审判群众满意法院’和‘群众满意行政法官’的重要条件……目前我省法院一审行政案件撤诉结案率已由97年的48％下降到98年的26％，99年（9月份前）一审行政案件撤诉结案率为28％。[49]

　　尽管在我看到的材料中，介绍解决撤诉率问题经验的并不多，但上述做法估计是有一定典型性的。1998年以后撤诉率出现较大幅度的回落，以判决形式结案略微上升，可以合理地解释为降低撤诉率的司法政策的作用。

　　（四）摁下葫芦浮起瓢

　　司法政策似乎起了作用。但如果注意到另外两个变化，我们可能就不会太乐观。首先，撤诉的门关小以后，判决结案并没有如愿望的那样显著增加，而驳回起诉、终结审理等其它结案方式的门被挤大了。在2002年，以“其它方式”结案占了总数的四分之一强，其中的驳回起诉达到了创纪录的15.2%。法院既已受理却又推出，无怪乎，有老百姓说：“行政诉讼不但是摆设，还是陷阱。”其次，受案数似乎受到影响，一度出现下降。2000年受案数大幅下降的原因可能是多方面的，其中之一是1999年10月起施行的《行政复议法》在个别领域排除了行政诉讼[50]，改进后的行政复议制度化解了更多行政争议。即使如此，考虑到前几年受案数迅猛增长的势头，1999年受案数停滞不长是相当异常的。

　　所以，纵使上述解释成立，我们仍然不能排除如下原因：由于法院不能象以前那样大规模地利用动员原告撤诉来解决棘手案件，法院回旋余地变小，处理难度增大，于是重新操起不予受理的套路，遇到棘手案件干脆拒之门外，或者向驳回起诉、终结审理等方式转移，草草收场。尤其是驳回起诉的案件，既可统计在受案数、结案数中，又比较“省事”，对面临立案数和撤诉率双重压力的法院真可谓一举两得。

　　2002年至今，全国行政诉讼的撤诉率稳定在30％左右，但同时行政案件的数量也没有显著增长，徘徊在10万件左右。经历了几乎回合的搏斗，在近几年趋于相对平静。但这似乎也就是目前行政诉讼所能达到的状况了。2006年全国法院办结一审行政案件95052件。这个数字意味着在法院办结的518万各类案件中，行政案件只占1.8%，平均每个基层法院只有约30件。而在这中间，仍有33.8%的行政案件以撤诉告终。[51]

　　通过上述受案数、结案数与撤诉率消长关系的分析，可以看出，在行政诉讼制度环境没有根本改观的情况下，司法独立性和权威性不足，司法能力有限，法院常常把撤诉（动员撤诉）作为个案处理遇到困境时的对策。作为高层司法机关以及关注法律实践的行政法官，强调“从法院自身找原因”，要求或者呼吁各级法院“严格执法”，自然有其积极意义。高层司法机关的司法政策对地方法院的受案数、撤诉率等问题能够起到一定影响，但常常“摁下葫芦浮起瓢”，难以从整体上有根本改观；即使采取行政性的手段，也难以有真正重大的收效。在行政诉讼执法环境没有根本改变的情况下，行政诉讼制度的实际功能必然是有限的。

　　四　行政诉讼的“协调转向”

　　很长时间内，虽然“协调”或者“和解”在法院内部广泛实行，但没有获得正式的认可，还“名不正、言不顺”，法官们对此也是做得多、说得少。从2006年开始，风向改变了，协调和解成了法院处理行政案件的“新机制”。

　　虽然一些法官在实践当中早已悟出协调的好处，但行政诉讼的“协调转向”主要还是中央政策推动的结果。2006年9月4日，中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》。[52] “两办”就行政审判工作专门下发文件，自行政诉讼制度实施以来还是第一次。各级政府和法院迅速采取行动，调整政策。最高法院召开“加强行政审判工作妥善处理行政争议”的电视电话会议[53]，并相继发布了多个文件。首先是针对农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等领域的群体性行政争议，要求地方法院“尽可能通过协调方式加以解决”[54]，或者“注意最大限度地采取协调方式处理”[55]。在“和谐司法”、“大调解”的口号下，最高法院还专门发布了一个鼓励诉讼调解的文件。文件提出，人民法院对行政诉讼案件，可以参照民事调解的原则和程序，“尝试推动当事人和解”，并要求不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼和解的方法，不断完善行政诉讼案件和解工作机制。[56] 在2007年3月举行的第五次全国行政审判工作会议上，“探索和完善行政案件协调处理新机制”成为一个重要主题，地方法院交流协调和解的经验，最高司法官员表示推动行政诉讼协调和解。[57]