（三）法院为何动员撤诉？

　　在通过限制撤诉以保护原告利益的制度设计中，法院无疑是关键的一环，全部的希望都投注在法院身上。

　　作为一个职业群体和一个肩负特殊职责的机关，我们可以假定他们（它）主观上倾向于秉公办事。可是，即使法官不忍看到原告受屈而决心抱打不平，还有一个实力的问题。当法官裁定不准许撤诉时，他已经不是一个中立的裁判者，而是一个追诉者。而面临行政机关这一强大的对手，法院常常自感力不从心。在行政诉讼管辖制度下，绝大多数案件是由被告所在地（被告领地！）的基层法院管辖。一个县法院里的被告除了乡镇政府、县政府部门，还可能包括县政府、市政府及其部门和省政府的部门。[29] 法院面对的往往不是一个机关，而一个系统——一个以被告为中心，由利害关系编织而成的、范围不一的党政部门组成的系统。法院人、财、物均受制于这个系统[30]，连二审法院也可能无法超脱于系统之外。行政审判但求“不捅漏子”、“不添乱子”，哪有力量“多管闲事”？一位法官讲述了他的经验：“不准许撤诉？想都不用想！法院不愿与行政机关搞僵。真不让撤，法院四面楚歌，行政审判也开展不开。”[31] 无论从收案数还是原告胜诉率讲，这个县行政审判应属全国先进，但在撤诉审查上并不比人家立场坚定。

　　对于受屈的原告，法院爱莫能助，而当行政机关以公共利益为代价作出让步乃至交易，原告申请撤诉时，法院往往还是无所作为。例如：

　　农民胡某已有4间房屋，通过不正当途径获得建房许可证，在承包地上又建起5间占地200平方米的新房。县土地管理局得知这一情况，作出拆除违章房屋的决定。胡某认为处罚太重，向法院起诉。诉讼中，被告提出，可以撤销原处罚决定，不拆新房，但要求胡某拆除旧房。胡某觉得合算，遂申请撤诉。[32]

　　原告违法，行政机关的处理也有问题，原、被告在诉讼过程中互相妥协，各得其所。一个愿意撤诉，另一个更希望撤诉，法院硬是不准，不免自讨没趣，两头得罪。

　　法院不仅容忍原告撤诉，甚至动员原告撤诉。法院可能劝说行政机关作些让步，作为原告撤诉的条件；也可能在行政机关没有任何让步的情况下，陈明利害，告以“不撤诉也只能败诉”的结果，劝诱原告撤诉；有甚者还向原告许诺“只要你肯撤诉，我把全部诉讼费退还给你”[33]。为了规避行政诉讼不适用调解的规定，法院内部通常称之为“协调处理”，实质则是没有调解书的调解。

　　“协调处理”在行政诉讼中相当盛行。当行政行为明显违法，而行政机关权大气粗，或者案件在当地具有全局性而引起领导关注的，情况尤其如此。

　　有的行政机关败诉后对法院有意见，并利用行政职权卡法院和办案人员，“你要经费我不拨，你要建房我不批”；有的行政案件属于计划生育、城市规划拆迁等“热点”案件，法院怕踩“高压线”，吃不了兜着走；有的则是党委领导出面干预，法院得罪不起。于是行政审判人员反过来规劝原告撤诉。[34]

　　一位法官告诉我:“在我们县，凡是县委领导打招呼的，没有一个是判决（结案）的。”这位法官还讲述了一个正在审理的、在当地轰动的案件：“（如果）判决，政府肯定败诉，但这个案子影响大，肯定协调处理。”[35]

　　法院动员原告撤诉，不管是因为“顶不住压力”，还是为了“搞好与行政机关的关系”，抑或“怕社会影响不好”，都可以看作身处夹缝中的法院在左右为难的情况下，以撤为上，争取回旋余地的策略。设立撤诉审查制度本来是以解决行政诉讼中原、被告地位悬殊引起的权利保护问题为宗旨，可是一个自身不保的泥菩萨怎能保佑人家？一个处处受制于人的法院怎能充任监督者？

　　综上所述，我国行政撤诉是原告、被告和法院在现实压力下博弈的结果，是三方出于不同的厉害计算“合谋”中止诉讼。撤诉率高的真正原因在于当前行政诉讼缺乏良好的制度环境，行政权缺乏制约，原告缺乏基本的安全，法院缺乏独立性和权威性。结果是，作为原告的公民、法人或者其他组织的权利无法通过行政诉讼得到理想的保护，限制撤诉的法律规定被弃置或规避。

　　三　在上级法院与地方政府之间

　　前面的分析没有考虑高层司法机关的因素。实际上，高层司法机关为推动行政诉讼的实施，采取了多种措施，对行政诉讼实践产生了一定影响。为了更全面地显示司法政策与撤诉率的关系，我将选择一个更广的视角，考察司法政策对行政案件收案、结案情况，以及包括撤诉在内的各种结案方式的影响。

　　图一：全国历年一审行政诉讼案件数与撤诉率

　　从图一可以看到，各年行政案件的受案数和结案数基本持平（在图上两条折线基本重合，这也意味着我们可以用“案件数”来笼统地称呼受案数和结案数），而撤诉率与案件数总体上一同增长。前一点不难理解；而后一点则需追究，因为“正常”情况下，案件总量增长，撤诉案件绝对数随之增长，但撤诉率不会有大的波动。进一步的观察看到：

　　1）从1990年到1991年，行政案件成倍增长，但撤诉率基本不变。

　　2）从1991年到1993年，行政案件受案数停滞不前，而撤诉率稳步上升。

　　3）1994年以后，尤其是1995年以后，受案数迅猛增长，撤诉率也不断攀升，至1997年达到高峰。

　　4）1998年后，撤诉率出现较大幅度下降。但是，行政案件的受案数也停止了上升势头；驳回起诉、终结审理等其它结案方式却迅速增长（见图二）。

　　5）在2002年以后，行政诉讼案件数量和撤诉率趋于稳定。

　　下面我将用地方法院对司法政策的应对来解释上述现象。我的基本预设是，地方法院面临地方政府和上级法院的双重压力，其中尤其严重受制于地方政府；地方法院依法裁决行政争议、保护公民权利的实际能力——我称之为“司法能力”——非常有限，但又不能不对上级法院的要求有所响应。两种力量的较量导致案件数和撤诉率的消长变化。

　　（一）行政庭无案可审

　　1990年10月起施行的《行政诉讼法》扩大了法院受案范围。与该法施行前相比，1991年行政案件成倍增长，显然应当归功于法律的施行，以及“老百姓”行政诉讼知识的普及和观念的更新。然而，立法者原先预期的行政案件“暴涨”、法院忙于应付的局面并没有出现。此后两、三年中，行政案件受案数一直在1991年的水平上挣扎。全国一年才2万多个行政案件，平均一个法院还不到10个。一些基层法院全年没有一起行政案件，行政庭门可罗雀。有些地方让行政庭审起离婚、刑事自诉之类的案件，个别法院干脆把设立不久的行政庭撤销了。

　　与《行政诉讼法》开始施行的1990年相比，这一时期行政案件撤诉率没有显著增长。这也许是由于《行政诉讼法》施行初期，大量棘手的案件一开始就被法院拒之门外。法院在受理案件时留有余地，“审不了”的不受理，而只受理比较有把握的案件，就不会因为难以下判而不得不依靠撤诉（特别是动员原告撤诉）解决。

　　（二）广辟案源，上立案数

　　行政庭无案可审的状况，危及新生的行政诉讼制度的整体合法性，也危及正在形成的一个职业群体——行政法官——的地位。“行政案件少”在法院系统内引起普遍重视，从最高法院到地方法院的各种报告和领导讲话中，纷纷要求“大胆受案”、“广辟案源”。在1993年10月最高法院召开的“第二次全国法院行政审判工作会议”上，主管副院长指出“目前有些地方行政案件少……其中一个重要原因是有相当一部分案件法院应当受理而没有受理”，“这个问题需要引起我们的高度重视”，“必须采取有力措施予以解决”，为此，要求各级法院“积极大胆地依法受案，尽快解决行政诉讼告状难的问题”。[36] 一些地方高、中级法院的领导人也强调“是否积极大胆受案就成为当前行政审判能否坚持严肃执法的首要标志，是否打开工作局面的集中体现”[37]，“要纠正先审查实体后决定是否立案的错误做法”[38]。在制度运作上各地也采取了许多措施。[39] 最值得注意的是，不少地方层层下指标，定立案数。[40]