行政诉讼撤诉考（1987－2008）
何海波
【摘要】中国的《
行政诉讼法》构造了一幅个人和政府对簿公堂、共同接受法院裁决的法治图景。但现实中，大量行政案件不是以法院依法判决而告终，而是随着原告的撤诉而消解。最近几年的官方文件更是提倡法院协调处理，鼓励当事人和解结案。文章运用全国性的统计数字、行政法官所写的文章和报告并结合个别案例和访谈，揭示在多数情况下，撤诉不但没有让原告的合法利益通过诉讼得到保护，诉讼个案对推动法治进程可能的贡献也因此化为灰影。行政案件的撤诉是原告、被告和地方法院在现实压力下博弈的结果，大量撤诉反映了行政诉讼制度面临的困境。最高法院提高行政案件数、降低撤诉率的努力，“摁下葫芦浮起瓢”，也没能从整体上改观。最近几年各级法院对行政诉讼协调和解的提倡，有司法哲学的因素，但更是法院在这种困境面前的集体妥协。行政诉讼制度镶嵌在中国当代的政治和社会结构中，无法成为中国走向宪政的出路，对于社会变迁所起的作用也相当有限。要摆脱行政诉讼的困境，当务之急是加强司法的独立和权威，从长远来看则有赖于公民社会的成长，有赖于民主政治的健全。
【关键词】中国；行政诉讼；撤诉；司法独立；行政法治
【全文】
制定于1989年的《
行政诉讼法》承载了异常厚重的法治理想，其实施状况是一个倍受关注的问题。早在这部法律实施初期，龚祥瑞教授就曾对其做过系统的调研，指出它存在的种种问题。[1] 美国学者Kevin O’Brien 等人对中国农村地区行政诉讼的调查，也为我们描述了一幅黯淡的图景。[2] 这些研究主要基于个别访谈和问卷调查，给我们的印象非常深刻，但它们似乎没有能够从经验上提供全国的状况。本文将选择撤诉审查这一行政诉讼具体制度为窗口，运用全国性的统计数字、行政法官所写的文章和报告并结合个别案例和访谈，展示和分析行政诉讼制度面临的困境，揭示当前中国行政法治的基本命运。我的结论将印证多数学者对行政诉讼实施状况的判断，并强调司法独立的缺失是产生行政诉讼困境的主要原因。
一 撤诉审查制度与现实的落差
（一）用心良苦的法律规定
中国《
行政诉讼法》规定，行政案件不适用调解，但原告可以选择撤诉。只是，原告的撤诉申请必须经过法院审查和批准。该法第51条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”除了该条规定的原告明示申请撤诉的两种情形外，还有根据原告的行为推定其撤诉的，即《
行政诉讼法》第
48条规定的“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉”。对此，人民法院照样可以根据情况裁定准许或者不准许撤诉。在上述三种情形下，“人民法院裁定不准许撤诉，如果原告仍拒不到庭的”，可以缺席判决。[3]
《
行政诉讼法》和相关的司法解释都强调，撤诉一律需经法院裁定准许。虽然直到2008年最高法院发布《
关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》[4]，原告撤诉的条件才有明确的规定，但学者和法官始终认为原告撤诉符合一定条件，法院才能准许。总的来说，法院对原告撤诉申请除了程序审查，还要进行实体审查，包括原告申请撤诉是否自愿，被诉行政行为或者变更后的行政行为是否合法。[5] 可见，法院在行政诉讼中不是一个完全中立、被动的裁判者，而肩负着纠察违法行为、维护行政法律秩序的职责。相应地，当事人在诉讼中的处分自愿原则受到了很大限制。如果法院不准许，不管原告是否愿意撤诉，也不管被告是否同意撤诉，诉讼都将进行下去。上述规定体现了浓厚的司法职权主义色彩。
虽然多数学者指出，审查和限制撤诉的目的是双重的，既要保护公民权利不受行政机关违法行为的损害，又要保护公共利益不受原告或者被告违法行为的损害；但是，限制撤诉的主要目的显然是保护原告的利益。由于原告在行政诉讼中势单力薄，一旦受胁迫而撤诉，行政诉讼就无法进行，
行政诉讼法关于保护原告权利、监督行政行为的立法宗旨就无从谈起。为此，需要通过第三方（法院）的干预来平衡原、被告实力差距，从而保障行政诉讼进行下去。这一制度安排，体现了在我国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待。一些法律学者和实务专家认为这是我国行政诉讼制度的“特征”，并强调行政诉讼中对撤诉申请的审查应当比民事诉讼更严格。[6]
（二）法律被虚置了
立法要求法院对撤诉申请从严把关，现实中撤诉之多却超乎预料。从表中看到，《
行政诉讼法》施行后（这意味着要求法院对撤诉进行审查的规定生效），全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高时达到57.3%！从一些行政法官的报告中，我们看到个别地区的撤诉率竟然一度高达81.7%！[7] 与《
行政诉讼法》施行前比较，行政案件的撤诉率非但没有降低，反而在长达8年的时间内稳步上升，居高不下（1998年后有所回落，但仍高于《
行政诉讼法》施行前）。实在看不出法律规定起了什么实际作用。
表一：全国一审行政案件受案、结案情况（1987－2008）[8]
|
受案数
(件) |
结案数
(件) |
撤诉(％) |
其中原告主动撤诉(%) |
判决支持被告
(％） |
判决支持原告(%) |
驳回起诉等其它(%) |
驳回起诉(%) |
1987 |
5240 |
4677 |
21.3 |
|
59.2 |
14.0 |
5.5 |
|
1988 |
8573 |
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