（一）《征收征用法》在内容上主要是程序性的法律规则
《征收征用法》主要是从程序上保障征收征用权的正当行使，以防止政府公权力的滥用。所以，其核心是规范征收征用的程序。我们应当制定的《征收征用法》在性质上应该是一部征收征用的程序法，主要理由在于：
第一，《征收征用法》是对《宪法》和《物权法》规定的具体化。《物权法》对征收征用的适用条件、补偿规则等已作了原则规定。但是，对于征收征用的程序，仍然缺乏规定。而从实践来看，能否保障征收征用权的正当行使，关键在于其程序是否合法、公正、透明。程序越公正，越能够防止各种纠纷的发生。有鉴于此，《征收征用法》就没有必要再重复《物权法》关于征收征用条件的规定，而应当重点规定征收征用所依循的法定程序。通过制定合理的权力行使程序，以保证征收征用权的行使符合“公共利益”这一根本需要。这也是行政程序原则的重要体现。
第二，《征收征用法》能够弥补“公共利益”概念过于抽象的缺陷。《征收征用法》规定该权力行使的程序，也是出于弥补“公共利益”概念抽象性这一缺陷的需要。多数学者认为，公共利益本身是一个弹性概念，一般条款和具体列举两种方式都难以对这一概念做出具体的界定。由于在法律难以对“公共利益”进行具体界定，有可能会导致行政机关在个案中判断某一需要是否基于“公共利益”时就具有很大的自由裁量权，这就难免导致行政机关假借公共利益的名义，滥用征收权，损害被征收人的财产权益。从我国实践来看，个别地方行政机关确实不正当地行使了征收权力，给公民财产权益带来了很大的损害，甚至影响到社会的安定。[7]既然公共利益的概念难以准确界定，因此，不如通过严格的程序限制和规范来保障征收征用权的行使符合公共利益的需要。因此，《征收征用法》应该对征收征用权的行使主体、程序做出明确的规定，促进行政机关依法行政，通过程序的公正性来保证“公共利益”的合理判断，进而保障公民财产权益。
第三，《征收征用法》能够保障公民的基本民事权利。在公权力和私权利的博弈之中，公权力本身处于强势地位，如果缺乏程序规范，很容易导致公权力的膨胀，进而损害私权利，这一点在征收征用的实践中表现得尤为突出。所以，为了保障依法行政，规范公权力的行使，也有必要对征收征用的程序做出规范。毕竟征收征用权是行政权的重要组成部分，征收征用权的行使属于具体行政行为。
我国《物权法》已经对征收征用程序的法定化问题做出了明确的要求，该法第42条、第44条都要求征收、征用权的行使，必须“依照法律规定的权限和程序”来展开。我国《立法法》第8条第6项规定，对非国有财产的征收只能制订法律，亦即只能由全国人大及其常委会制订的法律来规定，而不能由行政法规确定，更不能由各地方、各部门自行授予权力和确定程序。据此，关于征收征用程序的法律规范应当是法律，而不是其它规范。所以有必要制定专门的《征收征用法》以落实《物权法》的相关规定。
（二）《征收征用法》规定的具体程序
我们在明确《征收征用法》的程序法特征之后，就需要考虑该法应当具体规定那些程序。征收征用必须严格遵守法定的程序才能进行。我们建议，征收征用程序主要应包括如下内容：
第一，征收机构的权力界定。征收机构的权力界定就是权力范围的界定。尽管征收权是行政权的组成部分，但是，各个政府部门管理不同的事务，承担不同的管理职责，才能依法享有不同的行政权。在我国，由于征收对象的不同，涉及的具体利益关系和判断标准可能存在巨大差异。例如，就我国农村集体土地和城市房屋两种财产而言，对该财产的行政管理权力是由不同的部门来进行的，因此，关于相应财产的征收征用权力，也应当由不同部门享有和行使。就集体土地征收权的行使而言，县级以上不同土地管理部门所享有的权力也不一样，这都需要在法律上做出明确具体的规定。
第二，根据土地和房屋的不同情况，确定不同的程序。在我国，农村集体的土地和城市房屋的拆迁，虽然都可以作为征收的对象，但是，二者之间存在较大差异。农村土地属于集体所有，土地之上又存在土地承包经营权，所以，征收土地不仅涉及到集体经济组织，而且涉及到土地承包人。而在城市，土地本身属于国有，征收的对象仅仅是土地之上的房屋。诚然，《征收征用法》首先应当对征收征用的一般程序加以明确规定。但是，由于农村集体土地和城市房屋之间存在差异，所以，需要对它们分别确定不同的征收程序。事实上，我国《城市房屋拆迁管理条例》已经针对城市房屋的征收做出了规定，我们应当借鉴其经验，进一步完善有关城市房屋征收的程序。《土地管理法》等法律对土地的征收程序也做出了必要的规定，但需要进一步完善，在将来条件成熟的时候，应当将土地征收和房屋征收的程序合并规定。
