《物权法》的实施与征收征用制度的完善
王利明
【摘要】征收征用是对公民权利的重大限制,各国法律为强化对公民权利的保护,都在基本法甚至在
宪法中规定这项制度。我国《
物权法》对征收征用制度作了原则规定。为严格征收征用的规定和程序,严格补偿的规则,防止行政权对公民财产权的不正当干预和侵害,我国尚需制定《征收征用法》,修改《
城市房屋拆迁管理条例》。
【关键词】《
物权法》；《征收征用法》；《
城市房屋拆迁管理条例》；公共利益
【全文】
一、《物权法》对征收征用制度的完善
作为现代法治国家的一项基本原则，任何人非经征收不得剥夺他人的不动产[1]。所谓征收，是指国家基于公共利益的需要，通过行使征收权，在依法支付一定补偿后，将集体、单位或者个人的财产移转给国家所有。所谓征用，是指国家因抢险、救灾等公共利益的紧急需要而通过行使征用权，临时使用单位或者个人的财产的行为。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》按照宪法的规定，将征收征用制度做出了更为具体的规定，该法第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该法第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。《物权法》的上述规定，完善了我国征收征用制度，主要有以下特点：
第一，区分了征收与征用。征收、征用都是国家基于公共利益的需要，通过行使行政权，对集体和私人财产权的限制。它们具有很多相似之处：一方面，征收、征用都是出于公共利益的需要，正是因为为实现公共利益的目的，通过征收、征用而限制单位和个人的财产权，不需要征得被征收征用人同意，从一定意义上讲具有强制限制所有权的特征。另一方面，征收、征用都应当依法对被征用人给予一定的补偿。只有在做出补偿的情况下，征收、征用才具有正当性。但是，《物权法》中征收和征用是两个不同的概念，由两个条款分别加以规定，二者的主要区别表现在是否移转被征收人的所有权。比较法上，征收的外延比较广泛，其不仅包括移转所有权的征收，还包括不移转所有权的征收，即所谓对财产利益的征收。[2]但在我国《物权法》中，征收与征用的权属变动和影响情况不同，征收将导致被征收人所有权移转，引起被征收人所有权的相对消灭；而征用仅引起使用权的移转，主要表现为对所有权的限制，而不发生所有权的移转。征用仅在紧急情况下才能适用。征收是在和平环境下基于公共利益的需要而采取的措施，不以紧急需要的存在为其适用的前提。另外，两者还在补偿方面存在差异。一般来说，由于征收需要移转所有权，对被征收人造成的损失更大，对其给予的补偿也就更高一些。尽管征收在性质上不同于买卖，且征收也不以完全补偿为前提，但由于征收要移转所有权，因此征收后做出补偿时应当充分考虑市场价格。而与征收不同的是，征用只是临时使用，征用结束后如果没有造成物的毁损灭失，通常需要将被征用物返还给被征用人，并给予适当补偿。政府在进行征用时，通常不需要按照市场价格做出补偿。
第二，明确了征收征用权的主体为国家。一方面，征收征用是一种国家的强制行为，是政府行使征收权的行政行为，[3]因此，享有征收征用权的主体只能是国家，只有国家才能利用公权力对集体或私人财产进行干预，甚至将其强制性地移转给国家。除国家之外，任何组织和个人都不享有公权力，因而也不享有征收征用权。另一方面，既然征收是基于公共利益而移转财产权的行为，只能由政府代表社会公众来行使征收权，实现社会公共利益。从《物权法》的规定来看，尽管《物权法》第42条和第44条并没有明确征收征用行为的主体，但由于基于公共利益的征收只能由国家作出，因而应当将征收征用权的主体理解为国家。我们认为，为了充分保障被征收征用人的财产权益，不仅要明确征收的决定应当由政府依法做出，而且还要强调的是，整个征收过程包括拆迁方案的制定、拆迁补偿标准的确立应当由政府主导。有一种观点认为，实践中比较普遍的做法是，城市房屋拆迁由开发商主导并实施，因而有关房屋拆迁的补偿标准应当由开发商确定。笔者认为这种观点并不妥当，因为房屋拆迁行为具有一定的强制性，只能由政府来实施，而不能由开发商等民事主体来负责。《物权法》第44条明确将拆迁纳入征收的范围之内，由此表明，拆迁行为也应当纳入到关于征收的法律制度内。
