1969年12月,首席大法官拒绝了法律委员会的大部分建议,但要求该委员会继续调查第一个问题,即司法救济的形式和程序。司法审查范围的改革不在调查之列。[101]
1971年法律委员会初步提出一个更彻底的改革意见,[102]据此,法院可给予私法或公法中的任何一种救济办法,并将提供两种程序保障。“这将是一种独有的救济办法,它既可以直接控告一项行政行为或法令,也可以在民事侵权或违约诉讼中间接控告行政行为或法令,甚至还可以在本质上涉及公共权力行使的其他案件中控告行政行为或法令”。但这个意见受到了批评,认为它旨在公法与私法间制造不必要的二分法,造成程序的烦琐,使本来许多可胜诉的案件仅仅因为程序选择的错误而败诉。1977年,委员会提出一份简明的最终报告,[103]四年半后公开出版了详细的工作报告。[104]最终报告的主要建议是:现存所有的非法定的(non-statutory)行政法救济方式都应当可以通过统一的程序申请司法审查。[105]这项改革建议通过1977年《最高法院规则》(the Rules of the Supreme Court)第53号命令(RSC order 53)中的激进性修正案得以实现。主要内容是:
(1)申请人可以根据法院规定的“单一司法复审程序”(a single procedure)向高等法院请求一种或更多的特权令,禁制令(injunction)、宣告令(declaration)和侵权救济(颁发特权令时一并作出赔偿决定)也可以通过这种单一的公法程序获得。在此前,后三种救济方式都是私法性质的。
(2)规定了不当延误的后果。如果没有正当理由而申请过晚,法院有权拒发初步许可证,也可以拒绝其他任何救济。但这样做必须基于下列情形:根据法院意见,如果准予救济,可能会给他人造成很大的不便或对其权利造成很大的损害,或者对良好行政造成损害;就调卷令的案件而言,3个月就是不适当的延误。1980年对此进一步修正为:司法复审申请应迅速提出,除非法院有充分理由认为可以延迟申请,否则在申请事由最先出现之日起,不管如何,应在3个月之内提出,不得有误。[106]
(3)提供了某些诉讼过程中的“中间手段”。过去的特别救济程序没有要求对方必须出示有关文件或答复法院的书面质询等规定。现规定根据案件的需要,可以调取证据、讯问和交叉询问(包括对宣誓书)。实际上,司法审查已不局限于法律问题,而事实问题往往成为审查的关键。
总之,由法律委员会建议,而通过53号令修正案进行的司法审查程序改革,一是强调了公私法诉讼程序的划分,使得各种救济形式可以在统一的公法程序里达至“互为交替,互为增补”的效果;二是相应地保护了公共机构的效率免受不负责的长期诉讼的困扰。[107]
第53号令修正案生效(1978年1月)后,司法审查申请案急剧增加,两年后,高等法院滞案成堆,不得已,1980年对53号令进一步修改:关于是否颁发“初步许可”和实体问题的听审均从合议审查改由法官独任审查,“初步许可”申请改为书面审(on paper),不再需要任何听审。为清除对53号令修正是否超越最高法院规则委员会权力范围的怀疑,1981年议会以《最高法院法》(Supreme Court Act)取代了1977年最高法院规则,53号令修正案完整保留下来至今未有实质性修正。[108]
90年代初,英国法律委员会再次关注司法审查程序与救济问题,先后提出了3份报告[109],谨慎地提出了一些建议,如将申请初步准许阶段(the leave stage)易名为“初步审查”(preliminary consideration),将拉丁文的特权令名称(certiorari , prohibition and mandamus)改为易于理解的英文称呼等等。
1997年,在伍尔夫勋爵(Lord woolf)对民事审判的深入调查和提议下,英国颁布了统一(同时适用于县法院、高等法院和上诉法院)的《
民事诉讼法》(Civil Procedure Act)。由于尚未有充分的时间彻底考虑公法诉讼的程序改革问题,53号令修正案不经实质性修改(只有一些不关重要的措辞改变)而从1981年《最高法院法》中分离出来构成新颁布的《民事诉讼法》(1990年生效)的一部分。新的公法诉讼程序将经由正当程序制定出来,要体现公正、效率和便于操作的原则。[110]
6.行政改革与行政法的发展(1979-)
英国行政法既尊重传统,又能不断自我调整以适应变化着的公共行政。20世纪,英国议会和政府的关系是颠倒的:不是议会控制政府,而是政府控制议会。因此,行政改革事实上推动了行政法的变革。二战后,英国政坛上出现过为许多史学家所称道的“举国一致”时期(1945—1979),在这一时期,“分歧不是绝对的……大家都同意由政府保证范围广泛的福利制度,都同意以政府作为可被接受的执行者,维持高额稳定的就业率;都同意继续保持混合经济。”[111]工党和保守党的政策取向已相当融洽:工党以实现福利国家为满足,不再追求更长远的“社会主义”目标;保守党认可福利制度,接受有限的国有化方案,承认某种程度的“计划经济”。这种“举国一致”导致了以增强政府管制和扩大公共服务为特征的福利行政法的形成。弗兰克斯委员会以来,英国行政法的改革集中在司法救济及其程序上,而没有直接涉入行政权的改造。
撒切尔政府(1979—1991)抛弃了“举国一致”的思想基础(国家干预主义),通过尝试新的“自由市场经济”和非官僚化的制度变革寻求新的政府治理模式。这一时期行政改革的主题为:私有化、分权、放松管制、竞争机制、企业精神、服务质量、对工会力量的限制。[112]这些主题被同为保守党的梅杰政府(1991—1997)所奉行,对英国行政法产生了巨大影响,有人称之为“市场导向型”行政法的形成[113]或“新古典行政法”的复兴。[114]
第一,政府职能定位的市场化和修正行政管制法。行政改革是尽可能利用市场交换制度代替政府权威制度。减少政府职能,目的是通过“卸载”(offloading)实现政府从社会的全面撤退和恢复有利于个人的平衡(反对继续在阶级合作主义的全能国家的道路上走下去)。改革的主要手段是私有化(privatization)、放松管制(deregulation)和实行压缩式管理(cutback management)。其中,放松管制是一种双向改革:一是政府放松对经济、社会和市场的管制;二是放松外部环境对政府的管制。前者集中表现为对电信(Telecommunications Act ,1984)、煤气(Gas Act ,1986,1995)、电力(Electricity Act ,1989)、自来水(water Industry Act ,1991)等传统垄断产业的私有化和放松管制,改变由政府直接控制有关垄断性国有产业的做法,私有化和引入竞争机制后,由新设立的行业管制办公室和总监统一行使“新的管制”。如关于电信业,《电信法》第1条授权英国工贸大臣(Secretary of State for Trade and Industry)委任电信(管制)总监(Director General of Telecommunications),并由总监担任作为主要政府管制机构的电信(管制)办公室(Office of Telecommunications)主任。“新的管制”是放弃对行业生产经营的直接干涉,而主要运用许可证手段和保持公平竞争。“新的管制”总体上还是有利于激发企业的主动性和创造性的。[115]
放松外部环境对政府的管制,目标是激发公务员的创造性和积极性,提高公务员制度在市场化(尤其是全球经济一体化)环境下的效率、灵活性和回应性。改革措施主要有:压平层级、授权下级部门和负责具体工作的公务员;简化程序,使所有公务员对结果负责;减少命令——服从方式,多利用内部合同管理;打破终身制,增加临时录用的合同制雇员。这些改革对英国传统官僚制和公务员制提出了挑战,传统官僚制突出组织内部严格的等级制、统一性和命令——服从关系,以体现“连续性、中立性、能力、功绩制、责任”为核心价值的公务员制度为基础,并为此以对公务员施以各种外部制约和内部管制为特征。[116]
第二,公共服务的市场化取向和福利行政法的改进。自19世纪晚期以来,公共服务的提供日益成为行政法关注的主要领域。法国狄骥认为,“公务论”应代替“权力论”成为
宪法行政法的基础,[117]20世纪20年代以来,拉斯基、罗布森和詹宁斯等英国法学家就主张接受狄骥的观点,即政府以提供公共服务为已任,并且主要由政府垄断公共服务的提供。[118]福利行政法就是建立在这一基础上的。英国从二战后到1979年的行政实践基本遵循了这一思路。但实践证明,政府垄断公共服务必然导致浪费、无效率和忽略服务需求的多样性。
公共服务的市场化包含三方面的改革:
一是公共服务的供给方面,推行合同出租制(Contracting-out)。政府确定某种公共服务的数量和质量标准,向私营部门或非营利部门实行竞争招标,政府用纳税人的钱购买承包商生产的服务,监督承包合同执行;公私合作(public-private partnership)以政府特许或其他形式吸引中标的私营企业参与提供某项服务;在公共部门间注入竞争机制,允许不同部门之间在职能和管辖区域上重叠交叉,公众自由选择服务部门。二是公共服务的需求上,实行用者付费制度(user Fees)和凭单制度(Voucher)。政府部门给予有资格消费某种服务的个人发放的有价证券,后者在指定的公共服务组织中消费手中的凭单,然后政府用现金兑换各组织接受的凭单,由此削弱“中间阶层”的分利行为。三是在公共服务的输出能力和质量上接受市场检验标准。撒切尔政府的“三E运动”(the three Es)从雷纳评审(RSP,1979-)、财务管理新方案(FMI,1982-)到“下一步行动方案”(the Next Steps ,1988),都旨在实现公共服务的节约(economy)、效率(efficiency,指投入产出比较)和效益(effectiveness,指分配性效率)目标。[119]
公共服务输出的市场化是90年代英国行政改革的核心。梅杰政府(1991—1997)为此发起了声势浩大的“公民宪章运动”(The Citizen’s Charter)和“竞争求质量运动”(Competing for Quality),用法律或部门承诺的章程把政府公共部门服务的内容、标准与责任等公之于众,接受公众的监督,通过引进竞争机制提高服务水平和质量的目的,并由此促成议会通过了《放松管制与合同出租法》(Deregulation and Contracting-out Act ,1994)、《文官法》(Civil Service (Management Functions)Act ,1992)、《竞争与服务法》(Competition and Service Act ,1992)和《计划与补偿法》(Planning and Compensation ,1991)等“新型行政法”。[120]
保守党政府的行政改革很大程度上为1997年工党政府所接受,布莱尔首相提倡建立“参与制”社会,主张放权,要走一条既非自由放任,又非僵化的国家干预主义的“第三条道路”。可以预见,英国工党将不会对行政法采取过激的政策,保守党执政时期的“新型行政法”被平稳地引入了21世纪。
7.欧共体法对英国行政法的影响(1973-)
英国人既有岛国情结,又有世界胸怀。1973年英国正式成为欧洲共同体(European Community)的一员,这一里程碑式的事件标志着英国行政法由本土化向世界化的大踏步迈进。“欧共体法本身主要是由行政法规则构成的,尤其是关于经济管理领域的法律。就某种程度而言,欧洲法院(the European Court of Justice)将欧共体描述为建立在法律基础上的共同体,更准确地说,是建立在行政法基础上的共同体。”[121]因此,欧共体事实上正在促进统一的“欧洲行政法”的形成,对英国行政法产生了广泛而深远的影响,“欧共体法对英国行政法具有重大影响,因为正如其他成员国,英国当局要在国内整体上执行欧共体的措施(measures),而这种执行的义务很大程度上源自欧共体法自身的效力”。[122]
关键的问题是:对于英国国内法和法院,欧共体法具有直接效力和优先适用权(direct effect and primacy of Community Laws)。所谓“直接效力”,是指共同体的法律条款,确立的权利义务,无需经过国内立法的进一步确认或修正,而直接由国内当局(尤其是法院)执行。目前,共同体的协定(treaties)和大部分的立法条款都具有直接效力。所谓“优先适用”,是指在任何情况下(尤其是国内法与共同体法冲突时),共同体的法律效力高于国内法,法院可无视国内法律而直接执行共同体法。欧洲法院认为,“共同体法律秩序的本质特征是,共同体法较之于其成员国的法律具有优先适用权,以及作为一个整体的大部分法律条款对于其成员国自身及其国民具有直接效力”。[123]
欧共体法的渊源主要有5种:协定(treaties)、条例(regulations)、指示(directives)、决定(decisions)和法律基本原则(general principles of law)。
《欧共体协定》(E. C. Treaty)第189条规定:“为保持与协定的条款相一致并承担起其任务,欧洲议会(the European parliament ,与部长会议联手),[124]部长会议(the Council)[125]和委员会(the Commission)[126]应当制定条例、发布指示、作出决定、提出建议(recommendations)或意见(opinions)。[127]……条例具有普遍适用效力,其全部条款都具有约束力并直接适用于各成员国。……指示具有约束力……,但执行方式和手段保留给国内当局自行选择。决定对于其针对的那些国家或个人具有约束力。”
现在的协定主要有两个:1992年颁布的《欧盟协定》(the Treaty on European Union ,1992)和1997年的《阿姆斯特丹协定》(the Treaty of Amsterdam ,1997)。后者修正了前者,并经15个成员国全部签署,于1999年5月1日正式生效。这两个协定是“欧洲
宪法”,规定了欧盟的组织结构、权力、运作方式和法律的基本框架,是共同体一切立法的渊源。
所有的条例都是“直接适用”(directly applicable)的。因此无需成员国进一步制定执行措施,条例自然构成国内法的一部分。实际上成员国将共同体条例转化为国内法通常被判定是非法的,因这种情况,条例可能被弄得含糊不清或被扭曲,或者淡化了共同体的特性。[128]而且在某些领域,共同体被视为有“排他性的立法权”,因而接受共同体条例将意味着排斥成员国在这一领域采取任何的立法措施(legislative measures)。[129]当然,共同体条例有时也作原则性的规定而显得不完备和不特定化,比如,需要进一步采取措施方可执行或对违反者施以处罚才利于执行。这种情况下,不禁止国内采取立法措施使条例得到更充分的有效执行。[130]