正如罗布森指出的，“英国存在一个巨大的行政法体系”，这一派学者认为，英国行政法是公法的一部分，它在性质上区别于私人相互之间的法律，它有独立的规则和程序，并严格服务于公共利益这一公法目标，从这个意义上看，行政法的范畴是广泛的，英国不缺乏这种行政法，甚至英国存在一种独特的、发达的行政法体系。詹宁斯率先提出为这一学派广为接受的概念：“行政法是关于行政的法律，它决定行政当局的组织、权力和责任。”[25]后来韦德（E .C .S .Wade）和布拉德利（A .W .Bradley）对这种行政法的性质和范畴作出了经典论述：[26]

　　行政法作为公法的一个分支，是关于各类行政机构的组织、权力、职责、权利和义务的法律，或者，简言之，是关于公共行政的法律。根据这一宽泛的定义，行政法不仅包括有关中央和地方政府结构的法律，而且也包括有关社会服务、公用事业（the public utilities）（例如关于自来水、煤气、邮政服务与交通运输的供给和管理），以及各种基于经济的、社会的或环境的原因而对私人活动施加的控制和管理的法律（如对移民控制，颁发许可证和市政规则）。

　　韦德和布拉德利接着从区分作为公法的行政法的三种功能中进一步导出对行政法范畴的广义和狭义理解：[27]

　　行政法的一个重要功能是促进政府任务的完成，以国家和整体利益的名义，行政机构由法律创设并被赋予执行有关公共政策的权力。这种法律的第二种功能是调整行政机构相互之间的关系，如部长与地方行政当局之间或两个地方行政当局之间。行政法的第三个功能是调整公共事务中行政机构与有关个人或私人组织之间的关系。行政法在此被视为对公共行政的控制，因为个人可以对诸如超越职权等有悖于法律的任一行政机构的行为提出挑战。然而执业律师通常因此把注意力集中在最后一种功能上，认为行政法的惟一目的在于为其委托人的冤情提供救济。这一道路会导致令人失望的结局，尤其当个人除非能够对一个直接或间接由议会授权追求的公共政策作出干预的时候，否则就无法获得他所需要的救济。

　　根据上述理解，“公法的”行政法在范畴上包括执行三种功能的法律。尤其强调出于公共利益考虑的积极行政功能。正如罗布森所言：“在行政法的所有特征中，以能够恰当地服务于公共利益为条件，最具裨益的莫过于行政法院有权推进特定领域内社会改良政策，并有权根据这个公开宣称的目的去审理它所受理的案件，以及行政法院为了满足这种社会政策的需求，有权调整自己对有关争议的态度。”[28]但“私法的”行政法主要是关于第三种功能的法律。这种观念视行政权为威胁个人权利的力量而非执行公共政策的手段，因此行政法不是达至良好行政的手段，而主要通过立法和法院对行政权实施控制。[29]哪种理解更符合英国的实际呢？或者说，英国行政法的性质和范畴是什么呢？

　　我们回到一个认识论问题上来：英国行政法在客观上是一个统一的、无矛盾的存在物，之所以在理论上有不同的看法，不过是因为学者们为了认识的方便，出于不同视角或运用了不同的“理想类型”方法而造成的分歧。人类的认识与客观世界本身是永远存在差距的。但正因为存在不同的认识，证明了客观世界本身的复杂性和多样性。

　　英国行政法的性质较之于欧陆国家确实存在复杂的二重性。如果我们承认公私法的划分，英国行政法自然也属公法的一部分；但这种公法与欧陆相比，又具有浓厚的私法色彩；它既缺乏明确而独立的公法体系、又没有统一审理这类公法争议的行政法院，行政案件由普通法院受理并适用普通法。然而，由此认为它是一种“私法模式的”行政法又是不完全恰当的，现在在普通法院之外，英国有2000多个行政裁判所，90%以上的行政案件是在裁判所审结的，而审理这些案件通常都依据特别的立法，并且，外来的影响尤其是法德和欧共体法律的影响，几乎都是公法性质的。可以说，英国传统的“私法的”行政法越来越具有本土特色的公法色彩。甚至在20世纪30—50年代和在90年代以来迅猛发展的欧洲一体化进程中，英国行政法的性质明显“公法化”了。这说明英国过去为什么不注重公私法的划分而现在这种划分反而是必要的，也说明为什么这种划分在英国特别困难。[30]但理解这种二重性对于理解20世纪英国行政法治是至关重要的：

　　第一，行政法在性质上的二重性表明，英国的行政法治同时体现公法和私法两种规则和精神的治理。[31]这种二重性治理也体现了英国在法治方面的灵活务实态度，即既保持普通法院和普通法在保障个人权利方面的传统优势，也在必要的行政领域引入公法规则以更好体现行政效率和公共利益的要求。[32]

　　第二，英国的行政法制度在结构上也体现了公私法的二重性组合，如关于普通法院和行政裁判所的并存，公法救济和私法救济的并存等等。以人身自由的保护为例，既存在人身保护令（habeas Corpus）的公法救济，也存在侵权法上的私法救济。

　　第三，英国行政法在救济程序上也体现公私法的二重性结构。众所周知，在法国，司法审查和政府责任问题都受独立的行政法院的管辖；在德国和意大利，司法审查权授予行政法院，而政府责任问题受民事法院管辖。英国则代表第三种模式：司法审查（judicial review）和责任审查（liability review）问题都由普通民事法院（Ordinary civil courts）受理，然而前者受独立程序的支配，而后者中的一些政府责任（governmental liability）问题所采用的规则不同于普通侵权行为和违法的规则。因此，总体而言，英国的公法观念适用于司法审查，而与责任问题关系不大。[33]

　　第四，行政法的公私法二重性是英国行政法的本土化和世界化这两种路径相互作用的结果。私法性质继承了英国的普通法传统和戴西式的法治观念，而公法性质更多源于外来影响和国内因势利导（如战争、福利政策与工党的影响）的自觉建构（体现为成文法）。英国私法主要是“自生自发的秩序”，而公法则是“人造”的秩序。在今日英国行政法的法源上，就有数百部成文法律，而这大多都是公法性质的，因此英国的行政法治是成文传统和不成文传统相互作用的结果。

　　第五，行政法的公私法二重性分别形成了英国行政法的功能主义传统（Functionalism tradition）和规范主义传统（Normativism tradition），[34]和绿灯理论（Green light theories）与红灯理论（Red light theories）两种基础观念。[35]这是英国行政法治在制度模式和理论上的一大特色。

　　第六，行政法的公私法二重性也表明，英国行政法的范畴是广泛的，或者正如有些学者所言，英国已存在一个发达的综合行政法体系。这一范畴可以从三方面来界定。

　　一是从受约束的主体上看，不仅包括承担司法审查任务的普通法院，而且中央行政部门、地方当局、裁判所和调查、边缘组织（fringe bodies）或者诸如中间组织等非政府部门乃至于低级法院等组织和机制都必须遵守行政法。甚至“至高无上”的英国议会都要服从欧洲行政法。

　　二是从调整领域上看，包括韦德和布拉德利指出的执行三种功能的法律。[36]这意味着关于行政管制（administrative regulation）和福利立法等“积极行政”的公法领域占据重要的地位，而不限于传统行政救济领域和普通法的领域。

　　三是从行政法的渊源上看，既有举世瞩目的普通法精神和宪法原则（如法治原则与越权无效原则），大量的习惯法和数千个有影响的司法审查判例。[37]“那些卓越的司法审查判例对英国公法看来具有最重要的意义”。[38]同时又有国内数百部成文法和欧洲行政法，[39]即行政法既有本土渊源，也有域外的世界性的渊源。[40]

　　三、英国传统的行政法治及其在20世纪的演进

　　历经20世纪的多重变革，英国行政法的性质、结构和运作方式发生了巨大的变化。“英国不存在真正的行政法”这一观念也随戴西的仙逝而淡去。早在1971年，丹宁大法官就肯定地指出：“可以说，现在我们已真正拥有发达的行政法体系。”[41]这个发达的体系是20世纪持续发展的结果。它不是通过革命性的突变、自觉的建构或“一揽子计划”建立起来的，其发展之路，是建立在实用主义的和渐进发展的“零星社会工程”的基础上，主要是“自生自发秩序”的演进。这一发展之路体现了本土化和世界化的双重特性，它使传统的行政法治基础产生了缓慢而深刻的变化。

　　（一）传统的行政法治及其历史基础

　　英国行政法治是议会主权和法治原则在行政领域的应用。众所周知，戴西是从两种意义上界定“英国法治”并由此奠定英国传统行政法治基础的：一是从描述性（descriptive）意义上指出，英国奉行议会主权和法律的至上性原则，拒斥广泛的自由裁量权，一切人平等地服从普通法院管辖和遵守普通法。二是从规范性（normative）意义上宣称英国的法治比法国的行政法优越得多，英国的普通法是个人权利的最佳保障。[42]在戴西的基础上，威廉·韦德教授对英国传统的行政法治信条作出了四项权威概括：[43]

　　第一，政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据，受到影响的人都可以诉诸法院。这是议会主权原则的要求，法院并由此发展了著名的“越权无效”原则，行政法的核心原则。

　　第二，政府必须根据公认的，限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。[44]法治要求法院阻止政府滥用权力，在需要公正有效的行政与需要保护公民免受行政专断之间作出平衡。[45]为此法院采用了许多引人注目的方法，从法律的字里行间找弦外之音，既从实体法，也从程序法（自然公正原则）上发展把行政权力控制在恰当导向之内的普通原则。

　　第三，对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。在英国，如同大多数英联邦国家和美国一样，这种争议由普通法院裁决。行政裁判所也必须受制于普通法院。

　　第四，法律必须平等地对待政府和公民，政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权。正如丹宁大法官所言：“我们英国法不允许公共官员受行政法（droit administratif）的庇护。”[46]政府与公民的关系原则上等同于公民个人之间的相互关系，因此公法和私法不存在形式上的区别。

　　因此，英国传统的行政法治与欧陆国家的情形有很大的区别，它是建立在“红灯理论”（控制行政权）或规范主义基础上的“私法模式”的法治，是英国普通法传统和英国宪政发展史的产物，是17、18和19世纪持续发展的结果。

　　行政法在英国有很长的历史。但是，现代形式的行政法直到17世纪下半叶才出现。它的基本规则的相当大的部分，例如自然公正原则，可以追溯到17世纪甚至更早。1642年，星法院（Star Chamber）被废除，1688年的革命摧毁了许多枢密院的行政权。王座法庭乘虚而入，通过法庭实施行政控制的时代开始了。王座法庭发布强制令、调卷令和禁令，并且采用其他普通救济手段。任何一个希望对行政执法的合法性以及其他当局的合法性提出挑战的人都可以得到救济。这样做的政治风险已不存在，行政法发展的道路已畅通无阻。[47]因此可以说，1689年君主立宪制的确立开启了英国由普通法院并适用普通法审理行政案件的传统。18世纪是法治“非常出色”的时期，法院稳定地发展了“越权无效”等司法审查原则并将之广泛地应用于议会新成立的法定机构。19世纪中后期开始出现的行政国家导致行政机构的迅猛发展，继1832年的《济贫法》和济贫专员的出现，诸如公共卫生委员会和学校委员会等行使交叉权力的特别机构大量出现，70年代以后，英国建立了现代的地方行政当局、新式的中央行政部门和现代文官制度。王座法庭随之将司法审查权扩展地应用于对这些新机构和官员的控制，就像过去对待治安法官的控制一样。到19世纪结束的时候，英国传统的行政法治已经树立了稳定的根基。[48]“因此，现存的行政法从17世纪下半叶起持续发展。……这棵树还在长，现在长出了新枝，但它仍旧根植于几个世纪一贯的老地方。”[49]20世纪的英国行政法，表面看来，只不过是这样一个连续过程的延续而已。

　　（二）行政法在20世纪的多重变革

　　从长远来看，行政法在英国的发展方向似乎没有改变，20世纪提出的那些问题，比如委任立法、行政司法和司法审查的问题等等，依然按照19世纪的逻辑向前发展。但这只是表面现象，20世纪英国的政治、经济，乃至于文化和意识形态都发生了深刻的变化，自由放任政策逐渐被代之以国家干预主义，议会主权和法治原则被视为“弥天大谎”，[50]政党成为英国政治的灵魂，强大的行政权颠倒了议会和政府的关系：不是议会控制政府，而是政府控制议会。[51]个人权利与自由逐渐屈从于对“社会整体利益”和平等的考虑，管制、社会福利和战争扩大了政府的权力，也改变了人们对公民和国家关系的看法。戴西当年担心的英国从“个人主义时期”转向“集体主义时期”（1870—1900）的趋势终于在20世纪演变成强大的行政国和福利国家。[52]老观念渐次淡出，具有法国性质的“真正的行政法”在英国的“惊人发展”已经是一个不证自明的现象。[53]行政法的性质、结构和运作方式产生了深刻的变化，可以说，英国业已发展出一个立足于本土而又面向世界的、发达的综合行政法体系。20世纪的多重变革，先后表现为8次自觉的改革，通过这些改革，最终确定了今日英国行政法的体系，并集中体现了英国行政法的文化和制度特征。

　　1．部长权力委员会报告（1932）

　　1832年《济贫法》授权不向议会直接负责的济贫专员就有关济贫事务制定规则和规章。但这种委任立法在19世纪不过是在官僚政府中所作的部分特别试验而已。[54]1908年的《老年金法》和1911年《国民保险法》，以及1914年的《国防法》等福利立法和管制立法大量授予部长及有关专员立法权和解决相关问题的司法权，由此诞生为数不少的直接由部长控制的行政裁判所（如公路与铁路运输上诉裁判所）。这种由部长行使的立法权和司法权（或准司法权）的现象使英国传统的“平衡宪法”正在失去平衡。1928年，反映这种“新现象”的英国第一本行政法著作——罗布森的《司法与行政法》面世，[55]次年波特的《行政法》[56]也“闪亮登场”。这两部著作论述的范围仅限于委任立法和行政司法领域，它们雄辩地证明，“真正的行政法”在英国已经不是零星现象，而具有“攻城掠地”之势。法官和律师则普遍对此表示不安和引发了如潮的批评，首席大法官休厄特（Lord Hewart）此时发表了著名的《新专制主义》[57]一书，指出英国正经历行政的法律虚无主义（administrative lawlessness）的危险，平衡宪法正遭受破坏，一个类似于古老的斯图亚特专制政治（Stuart autocracy）的行政正在复兴并严重威胁英国传统的法治和个人权利。[58]在休厄特的直接建议下，工党为平息人们对官僚体制的抱怨，于1929年成立了一个由多方组成的部长权力委员会，并于1932年作出报告。[59]委员会接受了休厄特的建议，将其调查的目的确定为：调查和研究直接或间接由部长行使的委任立法权和司法权（或作出准司法性质的决定的权力），为确保议会主权和法治原则，报告对部长有关的权力应当或有必要采取哪些防范措施。[60]报告的最后结论是肯定了部长行使委任立法和准司法权力的必要性，由于某些特殊的原因，法律也应将一些不适合由法院处理的司法问题授权部长的裁判所，但在救济和程序上提出了一些批评和改进意见，这些意见后来促使了1946年《法律文件法》（Statutory Instruments Act）的颁布和1947年《王权诉讼法》（Crown Proceeding Acts）的实施。本报告在下列两种极端的主张之间作出了平衡：一是既不接受将委任立法权和准司法权视作“专制”而加以排拒的主张；二是也不接受建立统一的上诉行政裁判所或统一的行政法院和独立公法体系的激进改革方案。[61]委员会认为后者有悖于英国的议会主权和法治。