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集权或分权?地方自治的成本利益分析

  

  无论是在种族还是在宗教方面,美国确实一直都是一个多元社会,而这种多元化具有显著的地区特征。在种族和宗教分布、文化和民风、政治结构和政党归属、财富、公共服务、城市化和经济发展程度等方面,各州都有自己的特点。以医疗为例,无论医疗技术、产品营销还是法律标准都是全国化的,但即使如此,各州医疗服务的提供者仍然以完全不同的价格提供不同服务,而且即使医疗资源、保险和其它因素维持一致,地区差异仍然相当显著。例如相邻的内华达州和犹他州在收入、教育、都市化程度乃至气候和资源都大同小异,但是医疗水平却大相径庭。犹他人几乎是全美国最健康的居民,内华达则恰好相反[6]。造成这一巨大差异的主要因素是生活方式,包括烟草和酒的消费量,以及和宗教信仰联系在一起的婚姻状况和居住稳定性等。这些差别显著影响了各州的项目、税收和开支方式,而放权主义者认为这些差异是可取的并应该受到保护。虽然平等主义者要求消弭这些地区差异,通过国家实现更高程度的统一,但是美国在可见的将来不可能消除反差如此明显的地区多元特征。


  

  在目前阶段,中国的经济、交通和通讯都还在发展过程中,各地物质条件和文化差异仍然相当大,尤其是城乡差别十分显著,因而中央不可能对全国各地实施“一刀切”的统一政策。在这个意义上,地方自治对于发展中国家甚至比发达国家更为重要。在地方利益高度分化的情况下,中央集权的全面控制将产生低效率,因为根据经济学的基本原理,中央政府从来不可能拥有足够的信息,将政策合理运用于地方的具体情况;相比之下,下级政府对当地居民的偏好和需求具有更多信息,因而能更合理地制定具有地方影响的政策[7]。除非是诸如国防这类真正全国性的公共物品,全国“一刀切”的政策是不可能最优的[8]。即便只是出于经济效率的考虑,提供公共物品的权力也应被分配给层次尽可能低的政府[9]。


  

  促进制度竞争


  

  上述优点是的前提是居民可以自由迁徙,选择最符合他们偏好排序的居住场所;否则,如果不同偏好的人群混杂在一起,分散决策也未必能满足大多数人的利益。例如吸烟自由的主张者和禁烟的主张者在各地混杂在一起,很可能还是产生让所有人都不那么满意的统一政策;只有在吸烟者在某些地方用手投票失败后,选择“用脚投票”来到多数人容忍吸烟的地方,公共政策才会出现多元化。通过政治权力分散化,地方自治允许公民自由选择自己理想中的住所,而中央集权所达成的妥协则很可能会让每个人都不满意:某些人抱怨税收过重,其他人则谴责公共服务太少。


  

  地方自治将“用手投票”的参与权和“用脚投票”的离开权结合起来,促进了各地通过政策吸引人才和资金的竞争,从而在全国范围内形成了一个政治市场,而各地政策竞争的结果是产生并传播更好的政策。例如美国怀俄明州地处偏僻,各方面条件并不好,但是该州通过首先允许妇女投票,将她们及其家庭通过“用脚投票”迁徙到怀州来。各地之间的政策竞争迫使地方官员考虑政策的经济和政治后果,并对不同偏好的公民产生最优的政策组合,从而有助于控制和规范政治权力的行使并保证政府行为符合公民利益。同时,政策竞争也有助于产生能适当反映政府提供公共物品和服务的相对效率的权力分配,使提供物品和服务的生产、分配和其它成本最小化[10]。政治学家温加斯特教授等学者进一步认为地方自治更有利于维护良性的市场竞争,因为政府寻租行为在地方项目中可以得到更多限制;如果对地方自治附加一些条件[11],那么一个理想的分散联邦制将是“市场维护型”的,地方竞争和企业离开的权利有助于形成一个分散的经济市场[12]。一个例子是美国家庭经常根据学区选择社区,而质量高的学区将提升当地不动产的价格,因而地方之间的竞争有助于产生更优质的教育。由于企业需要受过良好教育的雇员,因而也经常选择教育质量高的地区作为厂址,并促进当地教育质量的提高。Xerox公司的一位总裁曾说过:“和增加投资、规模经济和资源配置相比,教育是促进生产力增长的最大因素。”[13]这样,地方政府不仅需要通过税收优惠吸引企业,而且也有动力将当地的基础教育办好。



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