在我看来，对控制行政裁量的思考，最终必将走向行政裁量的治理之路，也就是要踏上一个更加广阔、更加生机盎然的综合治理之路。对它进行理论上的全面梳理、归纳和总结是必要的，也是颇具有吸引力的课题，但却不是本文能够完成的宏大任务。
五、结束语
据我的观察，上述发现，特别是制度挤压型的裁量偏差，以及不良互动中诱发的裁量偏差，在我国现阶段具有典型代表性，是比较突出而亟待解决的本土性问题。我甚至认为，这是诱发行政裁量滥用的更为根本的、深层次的重要病灶。社会生活中出现的各种裁量权滥用形态，在多数情况下只是这种病态的表征与症状。而治愈之道，已无法完全寄希望于我们已知的裁量控制技术。我们必须走向“标本兼治”之道。具体而言：
一方面，在我国现阶段，裁量权的滥用很多是在各种制度的运转过程中，由于其中存在着某种（些）不尽合理的制度或因素，在运行挤压下产生的。因此，要彻底解决裁量滥用，却不是从控制入手，而是需要我们去理顺有关的制度，剔除不合理的因素或影响，通过制度性舒缓和释放来解决问题。这个发现，能够让我们跳出传统的板块式控制结构，从另外一个角度审视自由裁量的控制问题。
另一方面，当前自由裁量的滥用，在很多情形下是行政机关与相对人不能形成很好的互动关系而导致的。因此，我们要积极引入协商式的裁量模型，通过强化相对人的服从义务意识，进一步推进行政机关的柔性执法，在塑造良好互动关系的过程中有效规范自由裁量。
这说明，我们已掌握的裁量控制理论，看似完美，却远未形成自洽的周延体系。任何单维度的、静态的控制都不太可能取得对行政裁量的最终胜利。行政自由裁量的控制应该是多维的，是在运动过程中相互作用的结果。行政裁量的治理路径可能更有前途，更为根本，也需要有更为宏大的视野与构思。我们应该更加注重疏通诸多制度协调运转中的梗塞，更加注重培养和营造行政机关与相对人之间的良好互动关系。
当然，这也从另一个方面提醒我们，对行政裁量的治理不太可能一蹴而就，没有立竿见影的灵丹妙药。制度的设计、对接与磨合需要一个过程。而消除行政机关与相对人之间的紧张关系，更需要假以时日。
很显然，行政裁量的治理，相对于行政裁量的控制，是一个更加宏大的话题，是一个更大范畴的综合复杂实践。它涉及的技术远远超越了直接针对行政裁量的调控方法，与政府的职能转变、手段更新等等发生了勾连，涉及到一个错综复杂的系统作用，甚至触及到了一种文化的形成。这或许能够把我们引领到更为广袤、精妙无比的境界，让我们真正能够触摸到、并读懂行政裁量那张透着神秘、变幻莫测的普洛透斯（Proteus）之脸。
【作者简介】
余凌云，清华大学法学院教授、博士生导师。
【注释】 北京大学法学院软法研究中心于2008年10月19日召开了“行政裁量基准”研讨会，专门探讨了裁量基准与软法之间的关系。
杨建顺教授曾对上述几个机制逐一做了比较细致的解构，参见杨建顺：“行政裁量的运作及其监督”，载《法学研究》2004年第1期。
其实，传唤和盘查具有同样的实效，但适用的对象和条件却是不同的，所以，不能够交替混用。
有意思的是，这种制度性挤压在英国也存在，但不是像我们这种情形，而是绩效考评的挤压。盘查次数是绩效考评的一个指标（performance indicator），从中判断警察工作是否勤勉。所以，有的警察在访谈中也承认，如果盘查次数少了，上级会说“你的盘查数量下降了”（Your stops are down）、“你做得还不够好”（You’re not doing enough），或者“还可以再棒些”（could do better）。为了应付考评，有的盘查可能也没有充分的理由（do searches which I can’t justify to myself）。盘查也就在某种程度上背离了打击和预防违法犯罪的目的，而变成了主要用于增加工作绩效（boosting performance）的一种方法。也就是说，通过多逮捕些轻微违法者（minor offences），来显示警察的工作绩效。但是公众对此并不怎么买账。
据不完全统计，2002、2003、2004、2005年度，全国考评优秀单位比率分别为34.72%、34.22%、40.86%、41.48%，达标单位比率分别为60.44%、62.57%、56.03%、55.73%，不达标单位比率分别为4.83%、3.21%、3.11%、2.81%。其中，共有12个县级公安机关和1个监管支队连续两年考评不达标，其中9个公安机关的一把手已经引咎辞职或者被免职，另外3个也在处理之中。参见“公安部通报全国公安机关开展执法质量考评等情况”，
http://www.gov.cn/xwfb/2006-04/18/content_256703.htm，最后访问日期2009年3月20日。
有关人口抽样调查数据显示，近年来人口流动进一步加剧。全国人口中，流动人口为14735万人，其中，跨省流动人口4779万人。与第五次全国人口普查相比，流动人口增加296万人，跨省流动人口增加537万人。在一些沿海发达地区、大城市，流动人口在城市人口中占有相当大的比例。根据北京市统计局1％人口抽样调查显示，2005年底，北京市户籍人口1180.7万人，流动人口357.3万人，流动人口与户籍人口数量之比为1比3.3。参见“北京将改革暂住证制度，为流动人口出租房屋建档”，
http://news.sina.com.cn/c/l/2006-10-10/161911200701.shtml，最后访问日期2009年3月20日。
《人民警察法》第9条规定允许留置的四种情形是：（1）被指控有犯罪行为的；（2）有现场作案嫌疑的；（3）有作案嫌疑身份不明的；（4）携带的物品有可能是赃物的。尽管《公安机关继续盘问规定》用第8条、第9条从正反两个方面去解释，也无法根除某些概念的不确定性。
按照广州市公安局通报中的说法，警察之所以会对尹方明的车辆进行盘查，是因为：第一，凌晨，车内仍有动静；第二，前后车牌均被报纸包裹着。尽管后一个事实似乎有些争议，但是依据前一事实，警察仍有理由认为“有嫌疑”，所以，启动盘查没有问题。
据当时在场的王燕鸣说，13日凌晨3时40分左右，他和尹方明在珠江医院招待所大排档吃完夜宵后，把车停在珠江医院住院部门口，车头向西，俩人坐在车里聊天。约一个小时后，一辆警车突然斜停在车前，挡住了去路。从车上走下一名警察，一个非警人员。警察向司机座走来，非警人员向副驾驶座走来。警察要尹方明出示证件。尹方明连忙解释自己就是珠江医院的医生，王燕鸣也帮忙解释。同时，尹方明左手从右上衣口袋掏出一个“软软”的证件（军官证）给警察。警察查看后，还要尹方明出示其他证件。此时，尹方明没有再掏证件，直接下车。而车内的王燕鸣听到外面发生一些争执。尹方明说：“我就是珠江医院的医生。”随后开始打电话。此后，他听到警察接电话，但不知道说了些什么。王燕鸣下车，绕到车另一边去劝说警察：“他是珠江医院的医生，都在你们的辖区内……”警察和尹方明的声音小了一些后，他又上车回到副驾驶位置。王燕鸣看到，尹方明从警察手中拿过证件说：“你拿我的证件，我也拿你的证件。”
上述事实，参见“警察枪杀副教授调查”，
http://news.hsw.cn/2007-11/30/content_6696334_2.htm，最后访问日期2009年3月20日；又见
http://news.sina.com.cn/s/l/2007-11-14/033214300376.shtml，最后访问日期2009年3月20日。尹方明案件发生后，我也接受了包括东方卫视、《中国新闻周刊》等媒体的采访，尽管媒体提供的信息在某些细节上与官方公布的信息有出入、甚至冲突，但是，就上述因盘查而生争执的信息却都是一致的。
从这些表述中，我们可以猜到，尹方明之所以和警察发生争执，首先是因为他觉得，像他这样身份的人，警察凭什么怀疑、盘查他呢？其次，是因为警察盘查时，对其军官证和口头解释不置可否，一再索要其他证件，引起尹方明的强烈不满。尹方明觉得，自己就在自己工作的医院旁边，而且也对自己的身份说得很明白，就是军官证有什么瑕疵，有什么关系？有必要这么较真吗？
但是，从警察盘查的角度看，尹方明出具的证件是医院改制之前的，已过时，仍无法证明其真实身份。尹方明本该进一步协助调查，他的反应却是“你拿我的证件，我也拿你的证件”，这种与警察的互动是很糟糕的，刺激（冒犯）了警察。而他不顾警察制止而驱车离开的举动，直接诱发了枪击案件的发生。因为警察在努力制止尹方明驾车驶离的过程中，主动地让自己涉身险地，似乎符合了《人民警察使用武器和警械条例》第9条（十）“以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责或者暴力袭击人民警察，危及人民警察生命安全”之规定，所以就鸣枪了。
参见余凌云：“行政指导之中的合法预期——对泉州工商局实践经验的考察与思考”，载《法学家》2007年第5期。
在伦敦的一项调查中显示，被警察盘问之后，又接着被检查，这会加剧当事人对警察的不满。但是，在这个过程中，警察是否有礼貌，是否给充分说明理由，也是至关重要的。不少警队的领导都对下属强调，在一开始实施盘查时就要注意姿态低些（at a very low level），对被盘查人尊重和礼貌，要保持冷静。一位领导还说，有的人仇视警察，抗拒警察，但是，他却发现实施盘查的警察十分冷静。从这位领导的个人经验看，后来有些人还多次向其道歉。
http://gd.news.163.com/07/1113/16/3T6NI3LQ0036000Q.html，最后访问日期2009年3月20日。
Cf. E. Martin Estrada, “Criminalizing Silence:Hiibel and the Continuing Expansion of the Terry Doctrine”
Cf. E. Martin Estrada, “Criminalizing Silence: Hiibel and the Continuing Expansion of the Terry Doctrine ”
参见中央警察大学教授合著：《各国警察临检制度比较》，台湾五南图书出版股份有限公司2002年版，第113页。
该条款规定：“于警察人员依法调查或查察时，就其姓名、住所或居所为不实之陈述或拒绝陈述者”，得处三日以下拘留或新台币一万二千元以下罚锾。
参见陈运财：《刑事诉讼与正当之法律程序》，第八章“论缄默权之保障”，第343-345页。转自王兆鹏：《路检、盘查与人权》，台湾元照出版有限公司2003年版，第142页。
参见王兆鹏：《路检、盘查与人权》，台湾元照出版有限公司2003年版，第142-143页。
参见简弓皓：“盘查与附带搜索”，台湾私立中原大学财经法律系硕士学位论文（2003年6月）。
《居民身份证法》第15条规定：“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：（一）对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；（二）依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；（三）发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；（四）法律规定需要查明身份的其他情形。有前款所列情形之一，拒绝人民警察查验居民身份证的，依照有关法律规定，分别不同情形，采取措施予以处理。”其中第（一）项“对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的”，自然包括盘查在内。对于拒绝回答个人基本信息的，警察可以根据《人民警察法》第9条规定的“有作案嫌疑身份不明的”，结合已收集的其有作案嫌疑的初步证据，进一步对被盘查人实施留置盘问。
我是不太赞成行政行为无效与可撤销二元划分的，参见余凌云：“行政行为无效与可撤销二元结构质疑”，载《上海政法学院学报》（法治论丛）2005年第4期。在这里，我也同样坚持这样的主张。
http://2008.163.com/07/1128/16/3UDA4LKJ00742437_3.html，最后访问日期2009年3月20日。
参见郑春燕：“运作于事实和规范之间的行政裁量”，浙江大学法学院博士学位论文，2006年。
Cf. Rachel Karen Laser,“Unreasonable Suspicion:Relying on Refusals to Support Terry Stops”, 62 The University of Chicago Law Review 1164－
美国有两个判例很说明问题。在Florida v. Royer案中，警察在机场的走道上拦阻嫌疑人，要求其出示机票与证件，看完后却没有返还，而是请求其到不远处的一个房间接受询问。法院认为，未返还机票和证件，对于一个旅行者，实际上等于强迫其必须服从警察要求。而在Florida v. Rodriguez案中，便衣警察在机场遇到嫌疑犯，出示警徽之后，指出十五尺之外有其他警察站立之处，问嫌疑犯是否愿意共同至该处接受询问。法院认为，这种征询同意的询问，不构成违法。参见王兆鹏：《路检、盘查与人权》，台湾元照出版有限公司2003年版，第124页。
比如，日本东京地方法院在1986年11月17日的一个判决中以为：“巡佐对拒绝同行并推开警察想要离去的被告，以右手抱其左腕，同时更将被告的两袖抓住，行使若干的实力措施，其程度，参照被告有违反大麻取缔法的浓厚嫌疑，以及强烈盘问之必要等客观状况，应认为系想要促使被告回心转意的暂时性不得己之行为。再者，其行使实力之程度，尚未达以实力制服被告行动的强度，应属尚在所谓伴随动作之说服的可容忍范围内”。参见艾明：“论警察盘查措施——比较法视野下的考察”，载《贵州警官职业学院学报》2006年第2期。
参见余凌云：《警察行政强制的理论与实践》，中国人民公安大学出版社2007年修订二版，第210页。
参见徐晨：《权力竞争：控制行政裁量权的制度选择》，中国人民大学出版社2007年版，第223页。
比如，对于携带限带物来到天安门广场的当事人，可以由其选择：（1）丢弃限带物；（2）暂存限带物；（3）既不愿丢弃、也不愿暂存者，禁止进入天安门广场。
参见王锡锌：“自由裁量权基准：技术的创新还是误用”，载《法学研究》2008年第5期。
