引言

　　现代社会“信息是支配性资源” [①]， 而在我国，这种支配性资源的80%被政府所掌握。[②]因此，公共信息资源的及时、充分披露就显得尤为必要。也正是从这个意思上讲，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁行意义重大。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”[③]。那么，开局之年《条例》的实施状况如何、这样的实施状况又揭示了怎样的立法缺陷和官民信息观呢？笔者将对此进行实证调查、统计比对与初步分析，意在发现问题、寻求对策。

　　调查对象：2008年5月1日至2009年4月30日发生的依申请信息公开诉讼案。政府主动公开应该成为公共信息披露的基础和主渠道，但依申请公开却更能够说明官民双方的互动能力和对立法的态度差异，诉讼程序因素的加入又可以发现司法权和行政权在信息公开中的力量对比和博弈关系，并且“可运用的司法审查”是公民知情权的监护人，其运行状况最能够反映一个国家的信息法治化程度。统计截止时间：2009年6月12日，这是考虑到四月份提出申请的案件如果诉讼的话，此时应该已经进入到了司法审查程序。案件来源：透明中国网http://www.chinatransparency.org>)的“案件追踪”栏目。选取该网站作为标本来源载体是因为：其一，官方年度报告发布不及时且有许多遮羞式的统计纰漏；其二，该网站强大搜索能力能够较为全面、客观地反映全国依申请信息公开诉讼案的基本面貌。另外，考虑到网络信息的可信度多受怀疑，笔者对每个案件一一核实，尽量发现案件新闻报道的原始出处，确保样本的真实性和准确性。统计项目：在限定的统计期间内，“案件追踪”栏目共有427条报道记录，排除非依申请、非诉讼和相同内容，[④]合乎上述调查设计的案件共计40件，这40宗案件构成了本文的基本统计样本和单位。同时，40个案件依照诉因、信息类型、原告身份、被告纵向分布、案件发生区域和法院立案受理及审判结果六大项目进行分析、研究。

　　一、依申请信息公开诉讼案“诉因”分析

　　（一）依申请信息公开案件立案受理环节的行政程序缺失是涉诉信息公开案发生的重要原因

　　根据信息公开申请答复的性质不同，可以将申请答复分为程序性答复和实体性答复两大类。所谓程序性答复，是指依申请公开案的行政主体在对申请立案审查的行政程序环节，就申请的形式、主管、管辖、收费等程序性问题作出的答复。尽管间接上，程序性答复同样会导致申请者知情权的实质性损害，但其直接法律效力是引发信息公开申请的受理与否。实体性答复则是指，信息公开申请受理后，行政主体就是否公开信息、信息公开的范围、信息公开的程度以及依据、理由等事项的答复。其实，在模糊意义上，实体性答复可视为“公开”或“披露”同意词，也可以将实体性答复作为信息公开或披露的载体、方式和形式看待。从严格程序层面上讲，依申请信息公开的受理主体必须对申请者予以答复，那怕因申请者自身认识问题导致申请的公开主体错误，先期受理者也有责任告知其法定公开主体的名称和联系方式等。因为，答复首先是公开申请受理主体的程序性法律义务。遗憾的是，我国现行《条例》却没有对答复作出程序性和实体性的明确立法区分——这从《条例》第21条第3、4项关于管辖、申请形式瑕疵补正的规定与该条第1、2项有关实体性答复内容的规定同条列举的立法模式中，就能得到有力佐证。如是，不管是积极答复（如当场表示拒绝公开）还是消极答复（如对于申请不做任何意思表示），也无论答复的内容是什么，只要受理主体在法定的期限内作出了关于申请行为的意思表示，就仿佛满足了依申请信息公开程序受理后的第一道程序义务。，可是，通常情况下人们对信息公开不作为又不是从上述程序性答复的意义上理解的，而是从实体性答复即从知情权的满足与否的角度观察问题的。这就必然会在认识上造成错觉，也会导致行政公开实践操作和司法审查模式选择上的混乱，同时，亦增加了信息公开案件调查、统计和评估的工作难度。下面我们将按照《条例》的立法文本和法条逻辑展开自己的研究。