（二）转移支付制度与地方政府驻京办的角色异化
驻京办从工作任务上看，它是地方政府派出的一级职能办事机关，它所履行的职责、执行的任务、内部管理、人员结构基本上都是为了地方政府于驻在地进行联络、沟通、宣传、信息反馈和接待服务工作。在中央与地方信息互动方面，与其它信息渠道相比，驻京办有着更多的优势，因而逐渐受到重视。在中央对地方简政放权的变迁的过程中，驻京办的职能转变也向日益突显地方利益倾斜，成了地方政府在首都的代理人。其主要目标是“游说”，以获得中央政府对地方治理政绩的评价达到最高和从中央政府最大限度地获得财政资金划拨。而各地政府驻北京办事机构的数目和规模在上世纪90年代不断膨胀的原因则与现在的财税体制有关，也与在专项支付中的转移支付方式的缺陷有很大关联。
改革开放之初，中央采取“放权让利”来争取地方政府支持的策略，对经济改革的成功起到了非常重要的作用，实现了经济增长的飞跃。甚至有人认为，改革以前就已存在的以区域“块块”为原则的“M型”多层次、多地区层级制组织结构，虽然存在重复建设、市场分割和地方保护主义，但其对协调其运转的通讯和信息处理的要求比较低，更适应中国国情，并能够更好地调动基层单位积极性，降低地区实验成本，允许更多的制度实验，将外部冲击局部化，这些特点，都有利于中国的经济改革取得巨大成就。{5}经过以分权化为主流的改革，国家能力被削弱，国家具备了一定的财政联邦制特点。从政府间财政关系上看，据《中国统计年鉴》的数据，在财政总收入里，中央所占的比率于1991年降为29.8%，到1993年居然只剩22%；而各地政府的预算外资金收入的规模不仅可以匹敌甚至超过正规的预算收入额，1992年高达110.7%。鉴于放权逼近底线的现实危险，国家不得不及时调整策略，以增加中央财政收入为目的，自1994年起正式推行分税制。
分税制极大地改变了中央与地方关系，尤其是财政关系，“跑部钱进”现象只是其中的一个缩影。经过中央和地方的分税制改革，在实施分税制后的当年，中央的财政收入比上一年增加200%，占全国财政收入的比重在实施的当年即上升到55.7%，此后始终保持在50%左右，但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。此后，1995年到2004年中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。为了解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题，中央对地方进行专项拨款和一般补助均衡拨款，中央政府对地方政府财政转移支付制度得以形成。在1999年，对中央与地方的税收和财政分工做了调整后，中央对地方转移支付的财政投入逐年增加：2000年投入800亿，2001年多于1000亿，2002年的投入已经大于4025个亿，约占当年国民收入的33%，而2003年又计划在此基础上新增140个亿。
然而，对于财政转移支付资金的管理，却没有一套比较完善的制度安排，缺乏规范中央转移支付的法律法规。我国1994年《预算法》对于转移支付的问题没有涉及，2006年《人民代表大会常务委员会监督法》仅涉及转移支付的监督问题，规定财政转移支付情况应向人大常委会报告。主要的规范性文件是财政部1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》，行政色彩非常浓厚，缺乏科学确定转移支付的规定、办法，支付的自由性和随意性很大。由于缺乏一套透明化的转移支付分配公式，造成不确定性，也使得各地方政府伺机争取转移支付款以弥补地方财政的短绌。正是在这样的背景下，作为改变资源分配机制后的意料之外、情理之中的一大“副产品”，各地政府驻北京办事机构的数目和规模在上世纪90年代不断膨胀。随着税收集中化，地方（尤其是经济发展中的内陆省份）对中央的依赖度明显上升，此前常见的中央出面游说施压，让富裕省份临时出钱支持自己的异常事态终于成为历史。随之而来的是各地官员“跑步（部）前（钱）进”，竞相到首都来争取中央财政拨款的更大份额。
