地方参与中央决策的法治建构
以整顿地方政府驻京办为例
朱孔武
【摘要】地方政府驻京办事处构成了中央与地方关系中纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点，成为地方参与中央决策，尤其是影响中央转移支付决策的有效途径之一，亦成为中央与地方关系非法治化的表征。机构体制改革的目标之一是理顺中央与地方的关系，进行地方参与中央决策的制度建构，以地方制度和民主监督的新安排来取代中央的管理职能，即实现中央与地方关系的法治化。整顿规范“驻京办现象”势必推动中央与地方关系的法治化进程。
【关键词】中央与地方关系；转移支付；地方参与中央决策
【全文】
我国是单一制国家，中央与地方权力的划分，宪法规范仅作了原则上的规定，中央和地方关系并没有完全理顺，中央对地方的监督不力，同时地方参与亦不足。随着市场经济的推行，中央逐步向地方下放权力，改变了传统的利益格局，也改变了自上而下的互动交流机制，地方利益问题日益受到关注，地方参与中央决策的问题日益突出。由于相关法律规范和制度的欠缺，地方政府驻京办事处[1]实际上构成了中央与地方关系中纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点，成为地方参与中央决策的有效途径之一，然而驻京办现象已成为中央与地方关系非法治化的表征之一。
一、地方政府驻京办职能转换的历史逻辑
地方政府驻京办在编制、经费列支方面，行政编制与事业编制并存，其职能上与其它政府职能部门大同小异，然而其法律属性并不明确，机构设置、法律地位没有统一的法源基础。地方政府驻京办机构职能的转换是由许多隐藏的动因交织而成的，而这些因素反映了整体经济社会的变迁，经历了不同发展阶段，其在中央与地方之间的融通功能是逐渐发展的。[2]随着改革开放30年来中央与地方权力格局的转换，尤其是中央与地方财政关系的变化，地方政府驻京办在地方政府影响中央决策中的作用受到瞩目。
（一）地方政府驻京办职能转换阶段
1988年5月国务院机关事务管理局与国务院办公厅共同草拟的《关于加强驻京办事机构审批和管理工作的批复》以及北京市经济委员会制定的“关于外地政府（企业）驻京办事机构的若干规定”[3]对办事处和联络处的设立范围、性质及程序进行规范。省一级政府和计划单列城市在京设立的办事机构，由国务院办公厅批准，称谓“驻京办事处”。其它国务院确定的较大城市，在京设立办事机构，报经北京市人民政府批准，称谓“联络处”。办事机构受驻在地人民政府的管理，但主要是接受派出地政府的领导，在行政上直接隶属于派出地政府，其领导干部和主要工作人员由派出地政府选派。在业务上，各驻京办事机构通常由派出地政府的办公厅（室）、经济技术协作办公室或秘书长直接领导。因此，驻京办事机构可说是地方设于中央的窗口，也成了地方参与中央决策的重要管道。根据国务院机关事务管理局驻京办事处管理司2005年提供的数据显示，各省、直辖市、自治区、经济特区以及中央级的大企业等在京共设办事处54家，还有520家市级驻京办，5000余家县级驻京办。[4]地方政府驻京办的发展大体历经了下面几个阶段：
