改革开放与行政法治三十年回顾、反思与展望
以财产权保障的制度变迁为视角
沈开举;郑磊
【摘要】过去的近30年，中国的经济发展与法治建设经历了沧桑巨变。在这一巨变之中，一个重大的特征就是，这些改革几乎都是围绕着确立和保护私有财产权来展开的。如今改革已近而立之年，我们的法律改革也到了一个需要战略思考的关口。如何将三十年的改革成果法律化，如何建立与社会主义市场经济相适应的政府管理体制，是当下中国行政法治建设的深刻命题。而根本的方向就在于，坚持走社会主义市场经济之路，推进法治政府，完善财产权保护，为改革提供源源不断的动力。
【关键词】改革开放；行政法治；财产权保障；制度变迁
【全文】
一、无法回避的时代背景
过去的近30年里，放眼看来，实际上是过去的一个多世纪以来，中国社会变化最大的30年。发端于1978年的这场改革，已经使中国发生了一些根本性的变化，并且这些变化如今变得越来越明显。时下，尽管关于中国改革开放的历史元年如何起算，还有些略含“私情”的计较。[1]但不容置疑的是，社会各界都在做着三十年大庆的准备。[2]就学术界而言，2004年经济学界关于“产权改革”的那场大讨论，可能算是开了改革开放三十年反思之先河。而后政治学界开始了民主社会主义与科学社会主义的“讨论热”。伴随着“物权法违宪与否”的争论，一部物权法被上升到了坚持改革还是反对改革的高度，法学界关于改革开放的反思才刚刚来开帷幕。在法学界的这场反思中，行政法学届可谓先觉地开展对了行政法治三十年的回顾、反思和展望。[3]同时，适逢法学教育恢复30年，一时间回顾与展望之音很是热闹。[4]
如何看待改革开放三十年来中国行政法治与财产权保护的发展，以及未来的道路问题。这是一个宏观基本层面的话题，是一个事关法治政府建设宏观战略或超宏观战略的话题，也是一个实际上与行政法学发展、政府管理体制改革、人权保障等具体层面直接相关的话题。而在这一反思中，我们选择将“财产权保障”作为话题的中心。从侧重点上，我们进一步选择“土地产权”作为分析对象。因为，我们意识到：时下，我们不缺少对财产权或曰产权保障的法学、经济学分析，你可以随时从各种媒介看到他们对私有财产权保护的真知灼见；我们也不缺少基层实践，你可以随处感受到“变通的”物权、产权规则散发的“草根智慧”。在中国，我们缺少对于财产权保障历史的梳理和发展的战略眼光。那么？改革开放三十年来，行政法治特别是在保护私有财产权领域有哪些发展？我们又该如何看待财产权保护的三十年变迁？集体土地保护模式变革的方向何在？要回答这些问题，这里引用Teilhard.de Chardin的一句话，“过去已向我们显示如何建设未来”。
我们认为，为了准确把握目前中国行政法治与财产权保护的现状，也为了了解今后如何实现行政法治与财产权保护的互动，有必要认真分析改革开放三十年来财产权保护的演变。为此，本文首先概述改革开放近三十年来财产权保护的数度变迁，并着重考察四次修宪和立法层面的制度改革。其次，透过市场经济和行政法治的话语，反思现有政治策略和法律制度中存在的冲突和紧张。最后，通过分析行政法治和财产权保护的互动关系，展望政治改革以及财产权保护公法整合的可能性。
二、改革开放、行政法治与财产权保护的三十年历程
回顾三十年的改革开放，我们可以说发生了两件大事：一是工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”；二是经济体制从计划经济转向社会主义市场经济。[5]这一变迁，如果转换成法学话语，简单而言就是“人治走向法治、权力走向权利”。随着考察的深入，我们进一步发现，所有这一切几乎“均是通过财产权这一轴心而得以展开的，因为财产权不但是一种必然与市场经济伴生的重要法律现象，更是构成市场经济秩序中的一大法律支柱。”[6]毫无疑问，如果从主体上来看，财产权其实就是私人财产权。而在所有财产权利类型中，“土地的占有是财产权的第一要义”。[7]为此，我们选择土地产权的演变管窥财产权三十年变迁的脉络，也就顺理成章了。
