行政实体法的原则是否应在行政程序法中加以规定，从世界各国及地区的立法情况看，荷兰、葡萄牙以及我国的澳门、台湾地区均有规定。荷兰基本行政法典行政程序部分规定了适当行政原则；葡萄牙和澳门地区行政程序法规定了合法原则等11项原则，其中既有程序性原则，也有合法性原则、谋求公共利益原则、保护公民权益平等原则及适度原则等实体性原则或实体与程序兼具的原则等；台湾的行政程序法规定了依法行政原则、明确性原则、平等原则、比例原则和诚信原则等，基本上都是与程序有关的实体性原则。笔者认为把这些具有实体内容的原则规定在行政程序法中，从立法技术上讲是存在问题的。同时，也加剧了行政法上存在的实体与程序不分的矛盾。行政法上长期存在的实体与程序不分的问题，是诸法合体的残余，根本谈不上什么立法技术上的进步或先进性[17]。行政程序法自身有其独特的原则，如公开原则、当事人参与原则、听证原则、效率原则等，都应当是行政程序法规定的重点。
行政组织在各国行政程序法中主要规定的是关于合议机关制度（包括合议机关的组成人员、会议制度、决议事项、表决和会议记录等）、行政机关之间的相互关系(包括上级机关的命令指挥权、授权、委托、协助、接替、代任、调卷审理等)和管辖等内容，一般不涉及行政组织的设置、实体权限的划分，后者应该属于宪法和行政组织法的内容[18]。当然，笔者认为行政组织本身是一种权利和义务的载体，而且具有两面性。它不仅是实体权利、义务的载体，也是程序权利、义务的载体。因此，行政组织在实体法中可以规定，在程序法中也可以规定。不过世界上多数国家的做法是，涉及行政组织实体权利、义务的内容，一般由宪法和组织法规定，涉及行政组织程序权利、义务的内容，一般由行政程序法规定。二者虽然都规定行政组织，但各有分工和侧重。我国行政程序立法对行政组织和其他行政程序主体的规定也应采用此种模式为宜，否则既容易导致行政程序立法中实体与程序不分，也会造成行政程序法与行政组织法的重叠。
行政行为问题，各国行政程序法一般都予以规定，其内容主要涉及程序问题，部分涉及实体问题，如行政行为的效力等。之所以如此安排，不是出于技术上的考虑，而是基于行政法法典化的努力[19]。我国行政法学者认为，行政行为的效力、成立等内容目前立法缺乏明确规定，导致执法、司法存在很大问题[20]。这种观点显然缺乏说服力，既没有从技术上加以说明，也没有考虑相关法律部门的完善。笔者认为，有关行政行为实体问题的规制，一方面可以通过完善《行政机关组织法》加以解决；另一方面，也可以通过制定和修改单行的行政实体立法加以解决。特别是由于行政行为种类繁多、效力各异，很难做出统一规定。因此，建议我国行政程序立法不规定行政行为的实体问题为宜。
