与美国人的理念不同，德国学者深受其行政法鼻祖奥托?梅耶的影响，对实体法原则、原理的规定，比英美法系热心，一直致力于行政法的法典化。其行政程序法的制定，不仅担负着行政程序法典化功能，而且还担负着行政法法典化的重任。因此，德国《联邦行政程序法》中，行政行为和行政合同等实体法条文占了相当大的比例。台湾当代著名的行政法学家翁岳生先生对此予以充分肯定，认为德国的作法为行政法学者所苦苦追寻行政法法典化的理想找到了实现的途径，在行政法学上具有重大意义[6]。大陆著名行政法学家应松年教授也认为，行政法典的制定“是不为也，非不能也”[7]。可以说，德国《联邦行政程序法》的最大特点是“注重行政法之法典化，将实体法有关部分予以规定在内[8]”。台湾1999年《行政程序法》步德国后尘，也规定了大量实体法内容。西班牙、葡萄牙、澳门行政程序法典同样如此。葡萄牙行政程序法典的重点是行政实体法，只有行政程序这个部分是纯粹的程序法[9]。
二
行政程序法中处理实体与程序的模式，各个国家和地区的做法不尽相同。台湾学者叶俊荣先生曾根据法典化的程度，将行政法的法典化分为四种类型[10] ：一是最完全的法典化。不论是程序事项，还是实体事项，全部通过法律内部结构安排，统一规定在一部法典之中。这种立法形式被称为最完全的法典化。二是去除实体的法典化。这种模式主张仅规定程序，使所有的行政事项统一适用行政程序法，其他法律仅作实体规定。三是仅就各种行政事项的共通适用部分纳入行政程序法，但内容上包括程序与实体在内。这种立法形式是针对行政共通事项所作的总则性立法。四是仅对几种重要的行政类型规定适用的程序。对于实体性问题，留待其他法律作具体规范，这是最低程度的法典化，可以称之为程序上的纲架立法。
皮纯协教授主编的《行政程序法比较研究》[11] 一书中，把行政程序立法中实体与程序的关系模式概括为两种：即程序型和程序实体并存型。程序型是指在行政程序法中仅有程序规定，不包括实体规定。目前，世界上采用程序型的国家主要有美国、瑞士、日本和韩国。
美国是程序型模式的代表。如前所述，美国人将行政法视为控制行政权力滥用的法律，而不是行政权力运行的法律。因此，其制定行政程序法的目的在于落实宪法中的正当程序条款。美国《联邦行政程序法》[12]的内容主要包括行政公开制度、规章制定程序、行政裁决程序和司法审查等内容，基本上为程序规定，或者说没有对实体事项作出规定。
日本在二战前，行政法体系深受德国影响，具有大陆法系的特点。二战后，在美国占领下，随着新宪法的制定，其法律体系和法律理念迅速转向英美法系。而且，日本行政程序法的出台，很大一部分原因是迫于美国的压力[13]。因此，其行政程序法删除了行政立法、行政计划和行政合同的内容，仅对行政处分和行政指导、申报作了规定，内容基本为程序性规定。
