对于公安机关行政行为与侦查行为之间的关系问题，此前已经引起了理论界的一些关注。综观这些研究，不管论述的角度、层次有何差异，但是，在这样几个方面基本上形成了共识：[3]第一，行政行为与侦查行为的混用，或者说行政权与侦查权的混用不利于公民合法权利的保障，特别是考虑到侦查行为不属于行政诉讼的受案范围，有些公安机关为规避人民法院的司法审查，故意将本应属于行政强制措施的具体行政行为解释为刑事侦查措施，或者故意用刑事强制措施来替代本应依法采取的行政强制措施。{4}因此，必须对二者加以严格的区别；第二，认为公安机关本身同时兼具行政权与侦查权，而且侦查行为与行政行为的表现形式大体相似是造成二者混行的重要原因；{5}第三，基于公安机关行政权与侦查权所依据的法律根据不同，应当，并且也可以对二者加以区别。具体到如何区别这种两种行为时，论者们提出，应当根据公安机关立案时案件的性质、公安机关人民警察在行为时的主观动机、行为结果必然引起的法律程序等方面着手，在必要的时候可以要求公安机关就其行为是行政行为还是侦查行为承担举证责任，以证明其行为的性质。{6}60这种区分，尽管在理论上看来完全成立，但是，在实践中，真的能够区别吗？
由于公安机关具有双重的职权身份，既是刑事侦查机关，又是行政管理机关，带来了从行为主体上识别行政行为与侦查行为的困难，从而成为公安机关行政行为与侦查行为混淆的主要原因。{6}59从实践看，根据公安部发布的《公安机关管辖刑事案件内部分工若干问题规定》的要求，原来公安机关内部侦查权相对集中行使的模式被打破，除了传统上一直负责刑事案件侦查的“刑警队”继续承担大部分的刑事案件侦查职责以外，新设立的经济犯罪侦查部门（经侦队）、毒品犯罪侦查部门（缉毒队）将承担原来由刑警队负责侦查的经济犯罪、毒品犯罪案件，特别需要注意的是，传统上一直只负责治安案件查处的治安管理部门（治安队）开始承担96种刑事案件的侦查职责。[4]从而使得公安机关传统上通过公安机关内部职责分工来界定行政行为与侦查行为的可能大大降低。
因此，在笔者看来，要准确地界定公安机关人民警察的具体行为是一种具体行政行为还是侦查行为只是一种理论上的可能，对于实践而言，或者是不可能，或者是识别的成本太高。更好的选择或许应该是不加区别，因为二者原本就是一种权力——警察权的一体两面。
二、功能期待：侦查权对行政权的依赖
（一）事实的层面
理论上而言，侦查应是一种“回应型”行动，即只有在特定的犯罪行为发生之后，公安机关才有可能针对该犯罪案件启动侦查行为，并呈现出“犯罪—立案—侦查—破案”的理想模式。但是，即使是在这一理想模式之下，破案也未必就是侦查行为的结果，实践中常有针对特定案件的侦查行为并不能实现破案的目标，而针对非特定个人的治安行政管理行为却为公安机关带来破案结果的情形发生。正是基于对这一规律的认识，以“刑嫌调控”、[5]“阵地控制”[6]为主要内容的侦查基础工作受到了各级公安机关的高度重视，[7]并在侦查破案中发挥了重要的作用，例如，辽宁鞍山市公安局2000年通过“刑嫌调控”破案数占总数的32.4%，该市所属的立山公安分局2000年1-8月通过“阵地控制”搜集犯罪线索421件、从中破获刑事案件143件、打击处理涉案犯罪嫌疑人76名。{7}此外，类似于“专项行动”、“外来人口清查”、“出租屋清查”、“特种行业清查”等行动在很大程度上同样既包含着侦查破案的主观目的，也确实为公安机关带来了这样的结果。
相对于以特定的犯罪案件为目标的“回应型”侦查而言，以获取犯罪情报信息为目标的“刑嫌调控”、“阵地控制”等侦查基础工作通常都是以不特定的可能案件为对象，在某种意义上可以称之为“主动型”侦查，与犯罪个案之间并无确定的联系，因此有别于“犯罪—立案—侦查—破案”的理想运作模式。如果说“回应型”侦查模式下的侦查行为通常都能够从《刑事诉讼法》上找到法律根据的话，那么，“主动型”侦查由于缺乏具体的个案对象而无法启动刑事诉讼程序，因此，“刑嫌调控”、“阵地控制”等更多的是依据相关的行政法律法规，以及公安机关的一些内部操作规则来进行，其权力根据与行为性质则更多的应归于行政权或行政行为，而非侦查权或侦查行为。但确确实实的是，这些行政行为对于侦查目标的实现而言，其重要意义不容忽视。
