三、走出自治区自治条例出台难困境的对策
在讨论如何走出自治区自治条例出台难困境的对策时，不少学者认为，自治区自治条例须报全国人大常委会批准的程序虽然可以起到保障国家法制统一的作用，但是它破坏了自治立法权的完整性，影响了自治区立法的积极性。因此，应将“报批”程序改为“备案并予宣告实施”程序。具体做法是：“自治区自治条例和单行条例由自治区人民代表大会通过生效，报全国人大常委会备案和限期宣告施行。如果全国人大常委会认为该自治条例和单行条例中有与宪法和法律相抵触的特定情形，可将该条例发回，但不作修改。一经全国人大发回的自治条例和单行条例立即失效。”“将原来实行的‘事先审查’制改为‘事后审查’制，既能保证中央立法机关对自治条例立法活动进行科学而有效的监督，又使民族自治地方的立法活动能自主完成”[4]或者是 “改革现行宪法及法律对自治条例的通过程序的复杂规定，统一为与地方性法规相同的程序设计，即改批准程序为备案程序。同时为了保证全国人大常委会能有效地行使立法监督权，可设立专门的立法监督委员会从事专门的立法监督工作，报送备案的自治条例和单行条例均由立法监督委员具体负责审查。若立法监督委员会对报送备案的自治条例和单行条例审查后发现其中有违反宪法和法律规定的，由立法监督委员会提出书面意见报全国人大常委会，然后，全国人大常委会决定是否将该自治区自治条例和自治区单行条例予以撤销。一旦撤销，该自治条例或单行条例就失去效力，不能予以适用。”[5]应该说，改“报批”程序为“备案”程序不失为一个加快自治区自治条例制定步伐的最为简便的思路和方法，但是这种思路仍无法消除中央与民族自治地方因权限划分而引发的争议，相反还有可能强化这种争议和冲突。因此，这并非上策。笔者认为，一劳永逸的办法还是从深层次着手，改革中央与民族自治地方的分权模式，建立长效的中央与民族自治地方之间利益沟通的制度平台以及权限争议解决机制，以此来推动自治区自治立法工作。具体思路如下：
第一，将行政性的中央与地方权力划分模式转变为立法化的中央与地方分权模式。
首先，修改《宪法》和《民族区域自治法》，或者是制定专门的《中央与地方关系法》，以基本法律的形式将中央与民族自治地方的事权固定下来。事权分配的基本原则是既要保证中央政府所代表的国家主权的完整统一性，又要保证民族自治地方所代表的少数民族群众能行使当家作主的自治权。第二，今后凡涉及中央与地方分权的事项都应由全国人大及其常委会作为全国性的事务统一立法。一来全国人大常委会在立法时可充分听取各方面意见，以中立的态度保证立法的科学性和民主性，避免滋生“部门本位”和“利益本位”。二来可为中央与地方在政治、经济以及文化等管理权限的争议提供规则。当自治区自治条例报全国人大常委会批准时，全国人大常委会就不必将自治条例草案交由国务院各部委征求意见，可直接依据《宪法》、《民族区域自治法》或《中央与地方关系法》的相关规定进行审查。即便是征求意见，也只是一个程序性的环节，国务院各部委不能直接行使实质性的否定权。事实上，按照宪法有关规定，涉及中央与地方分权这样的全国性事务本身就应该由全国人大及其常委会行使决定权。
