二、自治区自治条例出台难的原因分析
从上述五大自治区自治条例制定情况可知，自治条例之所以难出台，关键在于“报批难”，难在同国务院各部委就经济管理方面的权限达成一致意见。此外，因现实客观原因而导致的自治条例反复修改的“定稿难” 以及自治区制定自治条例的积极性不高也是影响自治区自治条例出台难的原因。但是，为什么会出现“报批难”、“定稿难”？为什么自治区制定自治条例的积极性不高？笔者对此试作一番分析。
1．行政化的中央与地方分权模式是制约自治区自治条例出台的体制因素
中央与地方之间的权力分配有两种模式，一种是立法化的分权模式，另一种是行政化的分权模式。立法化分权模式的主要特点是：第一，地方的权力来源于国家最高立法机关所制定的宪法或宪法性法律文件。国家最高立法机关既可通过宪法或宪法性法律文件对地方进行直接授权，也可直接废止地方的某项权力，还可拒绝地方要求中央放权的请求。第二，地方行政机关只对本地方的议会负责，而不对中央行政机关直接负责。第三，地方政府必须服从中央制定法律、法规，中央对地方的控制和监督主要通过立法机关、司法机关来实施。当今世界上绝大多数国家采用此种模式来分配中央与地方权力。行政化分权模式的主要特点是：第一，中央国家机关之间的权力配置以行政权为中心，中央行政机关掌握着财政、税收、金融、贸易、投资等实质性权力。第二，宪法和有关宪法性法律文件对中央与地方的权力分配一般只做原则规定，地方所享有的职权主要通过权力在行政体系内的流动，由中央行政机关根据现实社会变迁适时进行规定和调节而形成。也就是说，中央政府的授权行为并不取决于民意机关和民意机关制定的法律，而是取决于行政上的措施和决定。第三，地方政府除了执行中央政府的法律、法规外，地方行政机关还必须对中央行政机关直接负责，接受中央行政机关对其的严格监督和管理，甚至中央行政机关对于地方事务具有最终的决定权。我国即属此类分权模式。
