（二） 中央民族大学的法律救济权利与申诉处理决定书的执行问题

　　前文已经指明了申诉处理决定在性质上属于行政复议而非行政裁决，因此处于被申请人地位的中央民族大学在法律上不应享有行政复议权和行政诉权，否则不仅会打乱行政系统权力运作的有效性，而且会导致处于弱势的行政相对人承担更加巨大的权利救济成本。因为，所谓法律上的程序和期限，不仅意味着权利，同时也意味着成本。北京市教委错误的将行政复议权和行政诉讼权在中央民族大学与学生之间进行平等的分配，根源于北京市教委的法律认识错误。中央民族大学与学生之间在开除学籍问题上的 争议属于行政争议，双方处于明显不平等的地位，这种不平等的地位正是法律上差别配置行政复议权与行政诉讼权的主要理由。笔者认为本案中的中央民族大学不享有法律上的行政复议权和行政诉讼权。

　　本案还涉及到申诉处理决定书的执行问题。无论是行政裁决行为，还是行政复议行为，一旦作出决定，如果是行政主体负有执行义务，那么就属于行政系统内部的执行问题。对于行政系统，我们的一个基本假定就是权力的有效性和政令的通畅性。但是这里却出现了一个所谓的行政决定在行政主体上“执行难”的问题。这可以与影响更大的“嘉利来案”[27]作一个对比，该案中在二商集团最后撤诉，商务部的行政复议决定恢复效力以后，北京市商务局和北京市工商局一直拒绝履行该复议决定，从而导致了复议决定的“执行难”的问题。嘉利来案的背景比中央民族大学案要复杂得多，里面可能还涉及宪法上的中央与地方的关系问题，因为商务部的行政复议决定一直被拒绝履行显然与北京市政府的影响有关。权力有效性的削弱或政令的欠通畅，本质上是一国政治危机的表现，在民主法治国家，这样的危机应该主要通过宪法的有效实施来解决。中央民族大学案显然在某种相对较弱的意义上也分享了嘉利来案的尴尬与困惑。但是中央民族大学案具有自身特殊的背景，如中央民族大学是国家民委、教育部和北京市人民政府共建的学校，属地管理。人财物的管理权限在中央民族大学，学籍管理在北京市教委，而教育部又对其学科建设、科研工作等方面负有责任。如此复杂的法律关系，无疑增加了本案解决的难度。但是既然学籍管理的权力在北京市教委，相关争议的处理决定就应该得到执行。北京市教委缺乏有效的权力资源约束中央民族大学执行其处理决定，本身反映了国家在行政系统内权力配置上的结构性和资源性缺陷，并直接导致了学校的专横和学生受教育权的损害。同时，依笔者上文中的分析，北京市教委的申诉处理决定就应该是行政复议决定，区别于我国法上所称的行政裁决，因此行政复议决定一经作出即对复议的被申请人发生法律效力，申请人可以在法定的起诉期限内或者起诉或者明确放弃起诉而申请行政机关执行复议决定，以及时实现权利救济的效果。在本案中由于涉及被处分学生在新学期的受教育权，因此应该允许学生即时申请执行北京市教委的复议决定，而不需要等待60天或3个月。这或许可以成为行政法上的“先予执行”制度。但是对于市教委申诉处理决定的性质，其自身的认识和法律规范上的表述都不够明确，从而导致实践中的误解，这是法律上需要改进的地方，也是中央民族大学案给我们的一个非常重要的启示。

　　五、中央民族大学案启示的推广：高校学生权利救济的体系观察与调整

　　通过以上的分析，我们看到了中央民族大学案背后一系列的涉及高效学生权利救济的问题，以及笔者所能思考到的制度的一些角落。尽管中央民族大学案并未涉及到正式的行政复议和行政诉讼的程序，而且随着3个月最后期限的到来，在媒体及有关当事人的制度或非制度的努力下，中央民族大学案中被开除的学生也许可能恢复学籍，尽管仍然要接受比开除轻微一些的处分，但是中央民族大学案给我们的若干启示却可以进一步推广到对于高校学生权利救济法律体系的观察与调整。本部分将对我国现行的高校学生权利救济法律程序体系进行一个简单的描述，然后结合中央民族大学案给我们的启示对制度提出一些调整的方案。

　　（一） 我国高校学生权利救济法律程序体系的概观：申诉—复议—诉讼

　　由于《教育法》与《高等教育法》对于高校学生权利救济法律程序体系的规定相对较为简单和概括，因此这里考察的主要规范依据是教育部的第21号令，即《普通高等学校学生管理规定》。首先需要说明的是，按照第21号令的设计，高校学生对于学校的处分或处理有异议的，只能向学校和教育行政部门提起申诉，而对于学校及教职工侵犯人身、财产之类的民事权益才可以直接提起诉讼。[28]因此申诉成为高校学生权利救济的前置程序，而申诉本身又分为校内申诉和向教育行政部门申诉两种，且后一种申诉需要以学生已经经过前一种申诉程序为基础。具体的制度设计为：