近年来，研究如何制定《行政程序法》成为学术界的热点，2006年以来，全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见，进行立法调研，但《行政程序法》的制定仍未列入2008年10月29日公布的十一届全国人大常委会立法规划。我们认为，制定《行政程序法》的理论准备已经充分，立法应当加速，通过《行政程序法》的具体规定，依法保障当事人参与行政程序，充分行使参与权。
另外，现行不利于参与权充分行使的法律法规要及时修改。这方面的努力已经开始，比如《国家人权行动计划（2009—2010年）》提出完善人民代表大会制度，修改《选举法》，完善选举制度，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。
除了立法，增强制度刚性，确保制度实效同样重要。对于应该吸收公众参与的事项，法律法规应当明确、具体地规定公众参与的模式、程序，并以严格的法律责任作为保障，这样才能使公众的参与落到实处。
（三）大力推进社会组织的发展，更好地保障公民的参与权
个体的力量是有限的，要想充分参与公共事务，在很多情况下，分散的个体需要组织起来，通过社会组织发出自己的声音。通过社会组织行使参与权，通过组织内部的自治程序、民主程序整合不同意见，也有利于理性参与、有序参与。
我国宪法第35条明确承认公民有结社自由的权利，国务院在1998年制定了《社会团体登记管理条例》,以具体落实和细化对公民结社自由的保障。为了规范民办非企业单位的登记管理，国务院在1998年制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。为了规范基金会的组织和活动,维护基金会、捐赠人和受益人的合法权益,促进社会力量参与公益事业,国务院又于2004年制定颁布了《基金会管理条例》。
但是，目前中国社会团体立法还存在很多问题，比如《社会团体登记管理条例》第3条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应当具备法人条件”。因此社会团体的设立采取的是双重许可制，即首先需要取得业务主管单位的审查同意，然后再去民政部门办理社会团体登记，这就使社会团体的合法成立非常困难，很多民间组织长期处于“非法”状态，或者以工商注册的形式获得合法性证明（代价是不能够享受非营利组织的免税待遇），而极少数取得合法身份的民间组织也面临各种困难。[32]
因此，我国应当尽快制定《社会团体法》，以法律的形式规范并保障结社自由的行使，取消现行的双重许可制，适度放宽社会组织的成立条件，使公民能够更方便地组织社会团体，通过社会团体更加积极、有效地行使参与权。
（四）完善适合中国国情的司法审查制度，为公民参与权的行使提供充分的法律救济
完善适合中国国情的司法审查制度，首先要完善行政诉讼制度，在正在进行的《行政诉讼法》修改中，应当扩大行政诉讼的受案范围，将规范性文件纳入司法审查的范围，延长起诉期限，充分保障相对人的行政诉权。实践中，很多法院对涉及地方政府或社会影响较大的案件往往顾虑重重，不敢受理，因为法院在人财物等方面仍依附于地方，法院的地方化严重影响了行政审判的开展。因此我国迫切需要改革现行的行政审判体制，建立起相对独立的行政法院系统，[33]用制度排除各方面的干扰，使行政诉讼制度在保障公民的参与权方面更好地发挥作用。
另一方面，我国要建立适应我国国情的宪法诉讼制度，在法律缺乏规定或现行规定不足以保护公民基本权利时，对公民的宪法性权利提供直接救济，为公民参与权的行使提供最具权威的、终极意义的保障。
【作者简介】
1.黄学贤，苏州大学王健法学院教授，法学博士，博士生导师；2.齐建东，苏州大学王健法学院博士研究生，中国矿业大学文法学院讲师。
