试论公民参与权的法律保障
黄学贤;齐建东
【摘要】参与权是公民通过国家不断创造的各种合法途径参与公共事务的权利，是一项基本人权。保障公民参与权，体现了人民主权的
宪法原则，是政治文明建设的应有之意，是落实人权公约义务的迫切要求，是风险社会治理的客观需要和走向善治的必要途径。当前我国公民参与权保障还存在
宪法保障不足、缺乏刚性机制、制度体系不完备、救济途径不畅等问题。我国应当进一步加强公民参与权的
宪法保障，完善立法，增强制度刚性，推进社会组织的发展，构建适合中国国情的司法审查制度，保障公民充分行使参与权。
【关键词】公民；参与权；基本权利；法律保障
【全文】
一、公民参与权的基本涵义
党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”为了扩大人民民主，保证人民当家作主，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2009年4月13日，国务院新闻办公室发表了《国家人权行动计划（2009—2010年）》，提出坚持以保证人民当家作主为根本，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，着力保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。计划的第二部分是“公民权利与政治权利保障”，其第六点详细介绍了从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障公民的参与权的计划。
《布莱克维尔政治学百科全书》把政治参与界定为:“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动”。[1](P563)公民政治参与是现代政治民主的核心。“公众参与是影响政治发展的重要渠道，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。”[2](P67)公民广泛的政治参与可以保证公职人员的产生及其行为沿着“民意”的方向前进，有助于强化公共政策的合法性，实现决策的科学化和民主化。
参与权是公民的基本权利。公民的基本权利可以根据他们与国家的关系的类型进行分类。耶律纳克（Jellineck）认为，第一类权利属于“消极状态”的权利，是“自由权”（droits-libertés），可称之为“防卫性权利”；第二类属于“积极状态”的权利，反映了个人参与国家的运作过程，可称之为“参与权”（droits-participation）；第三类权利要求国家作出肯定的行动，属于“肯定状态的权利”，可称之为“权利债券”（droits-créances）；第四类权利是要求国家予以担保的那些权利，可称之为“权利保障权”（droits garanties）；最后，作为权利的基础，“平等权”（droit à l’galité）寻求国家以同样的方式对待全体个人，并且国家应保证每个人将得到平等对待。[3](P93)
我们认为，公民参与权就是指公民通过国家不断创造的各种合法途径参与公共事务的权利，是一项基本人权。公民参与权是一类权利，主要包括选举权、被选举权、担任公职权、参加听证、参与民意调查、提出意见、建议权等等。
与公民参与权密切联系的一个概念是参政权。日本学者芦部信喜认为，参政权是国民参加国家政治的权利，又称为参与国家的自由，服务于自由权之确保。具体说来，虽以选举权、被选举权为代表，但广义上也包括宪法修改的国民投票和最高法院法官的国民审查，另外还包括担任公务员的资格。[4](P72)台湾学者许育典认为，最狭义的参政权指选举权、罢免权、创制权、复决权和被选举权；狭义的参政权在此基础上还包括应考试、服公职权；而最广义的参政权还包含言论自由在内。[5](P286)我国有学者认为，参政权是指公民依法参与国家生活的自由度。这里的“国家生活”主要指政治生活，由此参政权一般被称为政治权利和政治自由。参政权概念包含三层含义：（1）公民有依法享受国家生活的权利；（2）公民有依法参与国家管理的权利；（3）公民有依法监督国家机关及其工作人员活动的权利。[6](P42)我们认为，公民参与权与最广义的参政权的内涵相近，而参与权的概念表述更加名实相符，即不仅在政治生活领域，在社会生活的其他方面，公民都可以积极参与。
