人们为了实现对行政裁量的理性控制，不得不在行政裁量法制控制的这三种基本模式中做出某种选择，究竟是选择硬法控制模式、软法控制模式、还是混合法控制模式，这不仅反映各国在法制传统、宪政结构、经济政治社会文明形态、文化差异、甚至自然环境等方面上的差异，而且反映人们在定位“法”的范围这个基本问题上所持的不同见解。倘若人们尽管并不否认诸如政法惯例、专业标准、自律规范等软法规范在裁量控制方面具有独特贡献，但并不将其归入“法控制”的范畴，那这就为硬法控制模式的流行提供了法理基础；也正因此，软法控制模式和混合法控制模式因为缺失法理根据而不得不“犹抱琵琶半遮面”。
（五）硬法控制模式的失灵与混合法控制模式的兴起
综观中外裁量理论与制度安排，大多皆属清一色的硬法控制模式，我们关于行政裁量控制的知识与思维，主要是在“法即硬法”的传统下积累起来的，这使我们陷于法治化只能依靠硬法、裁量控制只能依靠硬法这种思维定式之中。
自古至今，有关行政裁量滥用的埋怨都不绝于耳。不过，人们大多一边义愤填膺地批评，一边委曲求全地将就，试图通过硬法控制模式的自我完善来矫正裁量控制的失灵。但实践表明，无论是引进法律原则寻求拓展，还是让软法规范暗度陈仓作变通，这种自我调整都只能收到治标之效，而无治本之用。之所以如此，是因为相对于一种多层次、多维度、多样化的立体行政裁量控制需求而言，扁平的硬法控制模式存在结构性缺陷，而结构性缺陷无论如何是不可能通过边际调整的方式解决的。
有目共睹的是，面对行政裁量控制，立法机关经常进退两难，司法审查更是欲说还休。行政裁量在相当程度上蜕变为非理行政的挡箭牌，甚至被当做行政专横的代名词。行政裁量实践对行政法治目标的严重背离，宣告了硬法控制模式的失灵，它暴露出纯粹的硬法控制的能力不及。裁量滥用的教训显示，硬法并非万能，它在裁量控制方面难免顾此失彼，在展现其对裁量进行初次的、通用的、定性的、静态的、反向的禁止性控制之长时，暴露出其对裁量进行二次的、针对性的、定量的、动态的、正向的引导性控制之短。
自20世纪70年代以来，公共行政呈现主体多元化、行为方式多样化的发展趋势，公共行政改革以变通的方式满足了公共行政的扩张要求，公共治理也含蓄地对行政裁量的扩张做出了回应，涌现技术性更高、时效性更强、情境差异更加明显的行政裁量。身处公共治理格局之下的裁量理论与制度安排，不得不对硬法控制模式进行前提性反思，试图确立混合法控制模式取而代之。
事实上，这种前提性反思早就萌芽于硬法控制模式的自我完善之中。人们或许是为了拯救失灵的硬法控制模式而拓展甚至变通硬法控制模式，但他们在硬法控制模式的框架下毫不吝啬地强调法律原则与软法规范的重要作用；或者鼓励制定裁量基准、甚至视其为行政机关的一项法定义务;{27}或者要求遵从行政裁量先例；或者强调确立执法案卷的示范制度；或者在司法审查中直接或者间接地承认软法规范的约束性；等等，这些主张和做法已经使得裁量控制模式的变革方向变得昭然若揭。裁量理论研究与制度安排的路径依赖性已经发生转变，我们正在逐渐走出硬法控制这种传统思维。
或许，在那些固执地坚持法律纯粹性的“正统”法律学人看来，提起软法话题，尤其是提出“软法也是法”这一命题，无异于在法律世界打开了潘多拉盒子，这令他们感到十分的不安。这种反应合乎情理，但并不正常。公共治理的兴起是不可阻挡的，它迫切需要与其匹配的混合法控制模式快速成长。公共治理意味着公域之治重视公共机构的自我规制、公众的参与管理、公共关系的民主协商等，意味着国家不再是唯一的裁量控制规则制定主体，意味着硬法不再是裁量控制的唯一依据，这就有力地刺激着混合法控制模式的兴起。
三、依据混合法的控制力设定行政裁量范围
“现代社会需要裁量，更需要在规则与裁量之间找到一个‘黄金分割点’。”{28}即便对于混合法控制模式而言，其对行政裁量控制的有效性也是以裁量范围的合理性为前提的。为此，在讨论行政裁量控制模式转换之后，我们需要回过头来探讨行政裁量范围的理性设定问题。有学者曾经假定存在着一种“裁量守恒定律”，认为行政裁量的范围总是恒定的。即便如此，也仍存在如何发现这个边界的问题，它并不会自动出现。{29}考察法律授予行政裁量的理由，我们经常会发现诸如立法滞后等理由，似乎立法只能在“迫不得已”地授予宽泛的行政裁量之后，再亡羊补牢，“以授定控”，寻找相应的控制措施，以避免其滥用。笔者认为应当将这种颠倒的裁量授予理念颠倒过来，确立起裁量补充性、辅助性、风险可控性和经济性等裁量设定准则，遵循“量控为授”理念，依据混合法对行政裁量的控制力来确定裁量范围。
（一）设定裁量范围应当遵循的若干准则
