（1）从组织定位上看，哈尔滨市政府行政复议委员会是“直接对政府主要领导负责的行政复议案件议决机构，是在政府授权下的行政复议案件决策组织”。它在机构、人员、职权和财政供给上并未取得独立地位，而独立性也被认为是作为政府决策的外部制衡者——法院有效运作的关键所在。此外，按照现行行政复议法第3条之规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，设置行政复议委员会“越俎代庖”，虽为善意但合法性令人质疑。

　　（2）从人员构成上看，哈尔滨市尚未建立专职复议人员数据库、专家库和利益组织代表人员数据库，依然面临着行政复议办公室随意指定参审委员的风险；现任委员主要是各级领导干部，往往本职工作已经十分繁重，很难保障足够的时间投入；现任委员全是具备法律背景的人士，缺乏土地、矿产资源、社会保障、环境保护等行政复议案件多发领域的专家；缺乏关于委员的聘任、考核、薪俸、惩戒、任免等事项的规定，委员职务保障条款亦不明确；现任委员中吸收了很多人大代表、政协委员、法官，其妥当性和合法性实有深思熟虑之必要。

　　（3）从复议权集中上看，按照现行行政复议法第12、13、14条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府，也可以向上一级主管部门申请行政复议；对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议；对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。哈尔滨行政复议委员会的独立运作，实质上已经调整了现行行政复议体制，采用了行政复议权相对集中模式，从严格意义上讲是缺少法律依据的。[⑧]

　　（4）从审理程序上看，哈尔滨市政府行政复议委员会实行定期集中审核行政复议委员会办公室提报的重大、疑难、复杂案件初审报告并提出意见，它不采取公开的方式审理案件，也不能以自己的名义作出行政复议决定，作出的议决意见也缺乏明确的法律效力，政府若不采纳如何处理也不明确。[⑨]这些程序规则的缺失实际上将行政复议委员会置于十分尴尬的地位。

　　透过上面的分析，笔者认为，我国行政复议改革乃是一个还原司法权本来面目的过程，涉及司法权的优化配置问题，必须纳入宪政建设的总体思路来考虑，当地方的探索经验积累到一定程度而达到质变的临界点时，势必要求进行中央层面的立法变革，重塑行政复议制度。

　　五、改革路径：从地方到中央的立法性变革模式

　　我国长期以来对行政复议制度的尴尬定位，以及行政复议法本身的缺陷，使得完善行政复议制度需要克服两个困难：从理论上，打破行政权与司法权间存在的认识误区；从实践上，解决好行政复议制度的重构问题。在当前中国国情下，试图通过解释学的思路扩充行政复议法的适用空间和制度生命力是捉襟见肘的。考察改革开放以来的立法实践，走一条为我们非常熟悉的从地方到中央的“立法性变革”之路，似乎才是最为合理、现实的选择。在修订《行政复议法》过程中，应当完善以下几个问题：